Power of The Act: ร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ ดี (แล้ว) หรือไม่?

Editor’s Picks, ข่าวเศรษฐกิจ14:56น.2025-03-05

มาตรา 77 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติให้ รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และดำเนินการให้ประชาชนเข้าถึงตัวบทกฎหมายต่าง ๆ ได้โดยสะดวกและสามารถเข้าใจกฎหมายได้ง่ายเพื่อปฏิบัติตามกฎหมายได้อย่างถูกต้อง

ส่วนต้นของวรรคสองยังบัญญัติต่อไปว่า ก่อนการตรากฎหมายทุกฉบับ รัฐพึงจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของผู้เกี่ยวข้อง วิเคราะห์ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากกฎหมายอย่างรอบด้านและเป็นระบบ รวมทั้งเปิดเผยผลการรับฟังความคิดเห็นและการวิเคราะห์นั้นต่อประชาชน และนำมาประกอบการพิจารณาในกระบวนการตรากฎหมายทุกขั้นตอน

เมื่อเทคโนโลยีแปลงพลังงานแสงอาทิตย์เป็นพลังงานไฟฟ้าเพื่อใช้ในที่อยู่อาศัยและสถานประกอบการทั่วไป ซึ่งจะช่วยลดภาระค่าไฟฟ้าของประชาชนและสถานประกอบการทั่วไปได้ ลดการพึ่งพาการผลิตไฟฟ้าที่ผลิตจากก๊าซธรรมชาติและเป็นการเพิ่มความมั่นคงทางพลังงานของประเทศ โดยประชาชนสามารถผลิตไฟฟ้าใช้เองเป็นพลังงานสะอาด จึงมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติส่งเสริมไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์ พ.ศ. …. โดย นายเอกนัฏ พร้อมพันธุ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร กับคณะ พร้อมเปิดรับฟังความคิดเห็นตั้งแต่วันที่ 3 กุมภาพันธ์ 2568 ถึงวันที่ 5 มีนาคม 2568

แม้เวลาแห่งการรับฟังจะพ้นผ่านไปแล้ว แต่ผู้เขียนเห็นว่าการทำความเข้าใจร่างกฎหมายนี้ และการแสดงความเห็นในมุมของการร่างตัวบทกฎหมายนั้นยังคงมีความสำคัญและเป็นประโยชน์กับประชาชนทุกคนซึ่งเป็นผู้ใช้พลังงาน

หัวใจสำคัญ คือ มาตรา 8 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ผู้ใดประสงค์จะติดตั้งอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าในที่อยู่อาศัย หรือในสถานประกอบกิจการของตนเอง หรือในพื้นที่ที่รัฐมนตรี (ว่าการกระทรวงพลังงาน) ประกาศกำหนด ให้กระทำได้โดยแจ้งให้อธิบดี (กรมพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน) ทราบล่วงหน้าไม่น้อยกว่าสามสิบวัน ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรี

การ “ติดตั้ง” ดังกล่าวนี้ไม่ถือเป็นการประกอบกิจการพลังงานตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงาน และไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน และไม่ถือเป็นการดัดแปลงอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร ตามมาตรา 7 วรรคหนึ่ง

ส่วนการ “ผลิตกระแสไฟฟ้า” นั้นให้เป็นตามระเบียบหลักเกณฑ์ที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดตามมาตรา 7 วรรคสอง

แต่ผู้ติดตั้งนั้นห้ามจำหน่าย ขาย จ่าย แจก แลกเปลี่ยน หรือให้กระแสไฟฟ้าที่ได้จากการแปลงพลังงานแสงอาทิตย์ เว้นแต่เป็นการจำหน่าย ขาย จ่าย แจก แลกเปลี่ยน หรือให้กระแสไฟฟ้าแก่การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค การไฟฟ้านครหลวงหรือนิติบุคคลอื่นใด โดยมีค่าตอบแทนแก่บุคคลหรือนิติบุคคลอื่นที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดให้อยู่ภายใต้ราคาหรือผลตอบแทนที่รัฐมนตรีประกาศกำหนดตามมาตรา 13 แห่งร่างกฎหมายฯ

ผู้ฝ่าฝืนหน้าที่ตามมาตรา 13 นี้ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งแสนบาท และปรับอีกไม่เกินหนึ่งหมื่นบาทจนกว่าจะได้ปฏิบัติให้ถูกต้อง หรือทั้งจำทั้งปรับตามมาตรา 27 แห่งร่างกฎหมายฯ

ตามมาตรา 9 แห่งร่างกฎหมายฯ การติดตั้งอุปกรณ์ระบบอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์ตามมาตรา 8 นั้น ไม่ต้องขออนุญาตเชื่อมต่อระบบไฟฟ้าเข้ากับสายส่งของการไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค หรือการไฟฟ้านครหลวง แล้วแต่กรณี แต่ผู้ติดตั้งต้องแจ้งให้การไฟฟ้าทราบถึงการติดตั้งตามหลักเกณฑ์ที่อธิบดีประกาศกำหนดโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี

อย่างไรก็ตาม ผู้ติดตั้งมีหน้าที่ตามมาตรา 10 ต้องจัดให้มีการตรวจสอบความถูกต้องและความปลอดภัยในการติดตั้งอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์ที่รับรองโดยวิศวกรไฟฟ้าตามกฎหมายว่าด้วยวิศวกรว่าสามารถติดตั้งได้อย่างปลอดภัย ในกรณีที่เป็นการติดตั้งบนหลังคา หรือสิ่งคลุมอาคาร หรือพื้นที่ที่ติดตั้ง ต้องจัดให้มีการตรวจสอบความมั่นคงแข็งแรงของโครงสร้างหลังคาหรือสิ่งคลุมอาคารหรือพื้นที่ติดตั้งที่กระทำและรับรองโดยวิศวกรโยธาตามกฎหมายว่าด้วยวิศวกรว่าสามารถติดตั้งได้อย่างปลอดภัย โดยการรับรองของวิศวกรดังกล่าวนี้ให้เป็นไปตามที่อธิบดีประกาศกำหนดโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี

ในความเห็นของผู้เขียน ร่างกฎหมายฯ ฉบับนี้บอกเราว่า “พวกเราสามารถติดแผงโซลาร์เซลล์เพื่อผลิตไฟฟ้าใช้ได้เองเลย โดยไม่ต้องขออนุญาตจากคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) เนื่องจากเราไม่ได้จะประกอบธุรกิจไฟฟ้า บ้านเรามีมิเตอร์ไฟฟ้าของการไฟฟ้าก็จริง แต่การผลิตไฟฟ้าใช้เองแบบนี้เราไม่ต้องขออนุญาตการไฟฟ้าที่เราใช้ไฟฟ้าเพื่อขนานไฟฟ้า และให้วิศวกรมารับรองความปลอดภัยในการติดตั้งได้ แต่ไฟฟ้าที่ผลิตได้นั้นห้ามขายให้คนอื่นถ้าขายมีโทษจำคุก”

คำถามที่ตามมาคือผลของการมีกฎหมายฉบับนี้ “ดี” หรือไม่? วัดอย่างไร?

ผู้เขียนเห็นด้วยกับหลักการของร่างกฎหมายฯ หากใช้ตัวชี้วัดว่ากฎหมายฉบับนี้จะมีส่วนช่วยส่งเสริมการผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์ และสนับสนุนการหยั่งรากของประชาธิปไตยพลังงาน มิติแรก การผลิตไฟฟ้าสะอาดได้เองเพื่อใช้เองจะช่วยให้ผู้ติดตั้งพึ่งพาตัวเองมากขึ้นและลดการพึ่งพาไฟฟ้าจากระบบโครงข่ายไฟฟ้าที่อาจถูกผลิตและที่จะต้องถูกส่งผ่านมาจากพื้นที่อื่นที่ห่างไกล

ร่างกฎหมายฯ ช่วยให้เกิดความ “ง่าย” ในการติดตั้งและผลิตไฟฟ้าจากระบบพลังงานแสงอาทิตย์เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าในที่อยู่อาศัยหรือในสถานประกอบกิจการของตนเองเนื่องจากไม่ต้องขออนุญาตจากรัฐ เพียงแต่ “แจ้ง” การดำเนินการเท่านั้นซึ่งย่อมเป็นศักยภาพสำคัญของกฎหมายหากจะตั้งคำถามว่า “ส่งเสริม” หรือไม่

นอกจากนี้ การที่ร่างกฎหมายฯ แยกการผลิตไฟฟ้าเพื่อใช้เองออกจากการประกอบกิจการพลังงานตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 นั้นผู้เขียนเห็นว่าเป็น “สัญญาณที่ดี” ของการหยั่งรากของการที่ประชาชนผู้ใช้ไฟฟ้าจะมีสิทธิเลือกไฟฟ้าที่ตนจะใช้โดยลดการถูกบังคับให้ต้องรับไฟฟ้าจากระบบโครงข่ายเท่านั้น และขณะเดียวกันก็ช่วยส่งเสริมการเปิดเสรี (Liberalization) ของกิจการไฟฟ้าอีกด้วย

แม้ว่าจะเห็นด้วยกับหลักการแต่ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับแนวทางการใช้ถ้อยคำของร่างกฎหมายฯ เริ่มตั้งแต่ที่ข้อความในมาตรา 8 ซึ่งบัญญัติโดยใช้คำว่า “เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าใช้ในที่อยู่อาศัย หรือในสถานประกอบกิจการของตนเอง หรือในพื้นที่ที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด” นั้นจะมีขอบเขตอย่างไร หากอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์นั้นมีกำลังการผลิตติดตั้งเกินกว่า 1 เมกะวัตต์ ใช้แผงจำนวนมากเพื่อทำให้โรงงานสามารถลด Carbon Footprint โดยเฉพาะอย่างยิ่ง Scope 2 Emission ซึ่งในโรงงานแห่งนี้จะมีทั้งการใช้อุปกรณ์ที่ติดตั้งบนหลังคา บนพื้นดิน และใช้ทุ่นโซลาร์ลอยน้ำ คำถามที่เกิดขึ้นคือการผลิตเพื่อใช้เองเท่านั้นโดยในกรณีนี้ยังอยู่ในนิยามของมาตรา 8 หรือไม่?

หากข้อเท็จจริงปรากฏชัดเจนว่า “ใช้เองอย่างแท้จริง” แม้ว่าจะมีขนาดใหญ่และมีกำลังการผลิตมาก ก็ยังถือได้ว่าเป็นการติดตั้งตามมาตรา 8 แห่งร่างกฎหมายฯ แต่เมื่อระบบการกำกับดูแลคลายตัวลงเป็นเพียงการ “แจ้ง” ให้อธิบดีทราบ อธิบดีย่อมไม่อาจออกคำสั่งปฏิเสธคำขอติดตั้งได้ และจะสามารถสั่งให้มีการแก้ไขรายละเอียดของการติดตั้งได้หรือไม่?

หากเป็นการติดตั้งตามมาตรา 8 แล้ว ผู้ติดตั้งจะได้รับการยกเว้นให้ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงาน และไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง กฎหมายว่าด้วยการพัฒนาพลังงานทดแทนและอนุรักษ์พลังงาน และไม่ถือเป็นการดัดแปลงอาคารตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารตามมาตรา 7 แห่งร่างกฎหมายฯ อีกด้วย

หลักเกณฑ์ที่อธิบดีจะประกาศกำหนดตามมาตรา 8 วรรคหนึ่งแห่งร่างกฎหมายจะเป็นฐานแห่งอำนาจในการสั่งให้มีการแก้ไขรายละเอียดของการผลิตได้หรือไม่ มาตรา 12 แห่งร่างกฎหมายฯ ให้อำนาจแก่พนักงานเจ้าหน้าที่ หรือพนักงานท้องถิ่นที่ตรวจพบว่าการติดตั้งอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์มีความบกพร่อง หรือไม่เป็นไปตามมาตรา 10 ให้มีอำนาจสั่งให้ผู้ติดตั้งแก้ไขความบกพร่องหรือความไม่ปลอดภัยภายในสามสิบวันนับแต่ที่ได้รับแจ้งคำสั่ง อย่างไรก็ตาม การใช้อำนาจกำกับดูแลตามมาตรา 12 นี้เป็นมาตรการกำกับดูแลในลักษณะการแก้ไขปัญหามิใช่การป้องกันปัญหา

หากผู้ผลิตไฟฟ้าตามมาตรา 8 แห่งร่างกฎหมายฯ นั้นมีไฟฟ้า “ส่วนเกิน” จากการผลิตเพื่อใช้เองคือมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อใช้เองแต่มีไฟฟ้าเหลือและประสงค์จะขายไฟฟ้าผ่านแท่นอัดประจุไฟฟ้าที่ติดตั้งเองใช้งานเองให้กับผู้ใช้งานยานยนต์ไฟฟ้า โดยไม่จ่ายไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่ายและไม่ได้ขายให้การไฟฟ้าแล้ว จะเป็นการกระทำที่ต้องระวางโทษตามมาตรา 23 แห่งร่างกฎหมายฯ หรือไม่? ผู้เขียนเห็นว่าเป็นไปได้อย่างยิ่ง

ไฟฟ้าส่วนเกินจากการใช้เองนี้เป็น “กระแสไฟฟ้าที่ได้จากการแปลงพลังงานแสงอาทิตย์จากอุปกรณ์ระบบพลังงานแสงอาทิตย์” แต่ผู้ติดตั้งไม่ได้จำหน่ายไฟฟ้าดังกล่าวให้ การไฟฟ้าฝ่ายผลิต การไฟฟ้าส่วนภูมิภาค หรือการไฟฟ้านครหลวง เนื่องจากเป็นการขายให้ผู้ใช้ไฟฟ้าอื่นโดยตรง ดังนั้น ผู้เขียนเห็นว่าร่างกฎหมายฯ ยังมีข้อจำกัดในการส่งเสริมการใช้ไฟฟ้าสะอาดให้ภาคการขนส่ง

นอกจากนี้ ผู้เขียนมีข้อสังเกตสำคัญว่ามาตรา 13 ประกอบมาตรา 23 แห่งร่างกฎหมายฯ นั้นยังไม่อาจส่งเสริมการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานเพื่อมุ่งหน้าสู่สังคมคาร์บอนต่ำได้อย่างเต็มที่ หากเทียบกับกฎหมายของสหภาพยุโรป (EU Renewable Directive) โดย Article 1(14) ให้นิยามของคำว่า “Renewable Self-Consumer” เอาไว้ว่า “ผู้บริโภครายสุดท้ายที่ผลิตไฟฟ้าเพื่อการใช้เองในสิ่งปลูกสร้างที่ตั้งอยู่ในพื้นที่อันจำกัดหรือพื้นที่ที่ได้รับการอนุญาตจากรัฐสมาชิก ซึ่งอาจกักเก็บ และขายไฟฟ้าที่ผลิตได้เอง โดยในกรณีของบุคคลที่มิได้เป็นผู้ใช้พลังงานหมุนเวียนครัวเรือนการดำเนินจะต้องมิได้มีวัตถุประสงค์เชิงพาณิชย์หรือเป็นการประกอบการโดยปกติธุระเป็นหลัก”

เมื่อเปรียบเทียบนิยามของ Renewable Self-Consumer กับนิยามของ “ผู้ใช้ไฟฟ้า” และผู้ที่ประสงค์จะใช้สิทธิตามมาตรา 8 ของร่างกฎหมายฯ แล้ว ผู้เขียนเห็นว่าบุคคลตามร่างกฎหมายฯ ของประเทศไทยยังมีข้อจำกัดเพราะผู้ใช้ไฟฟ้าตามคำนิยามในมาตรา 3 แห่งร่างกฎหมายฯ ยังจำกัดเฉพาะ “บุคคลธรรมดาหรือนิติบุคคลผู้ใช้ไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์ในที่อยู่อาศัย สถานที่ประกอบกิจการ หรือพื้นที่ที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด” ส่วนบุคคลตามมาตรา 8 นั้นก็ถูกจำกัดให้ต้องผลิตและใช้กระแสไฟฟ้าในที่อยู่อาศัยหรือสถานประกอบการเช่นกันโดยไม่อาจขายไฟฟ้าส่วนเกินจากการใช้เองได้

ตามมาตรา 13 วรรคสองแห่งร่างกฎหมายฯ การจำหน่าย ขาย จ่าย แจก แลกเปลี่ยน หรือให้กระแสไฟฟ้าที่ได้จากการแปลงพลังงานแสงอาทิตย์ระหว่างผู้ติดตั้งตามมาตรา 8 กับ “บุคคลอื่น” เป็นไปได้ แต่จะต้องเป็นการจำหน่ายให้การไฟฟ้า หรือบุคคลหรือนิติบุคคลอื่นใดในสถานประกอบกิจการของตนเองหรือในพื้นที่ที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่อธิบดีประกาศกำหนดโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐมนตรี และที่สำคัญคือ “ราคาหรือผลตอบแทน” นั้นจะต้องเป็นไปตามที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานประกาศกำหนด

หากแปลความตามตัวอักษรแล้วย่อมหมายความว่ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานจะมีอำนาจกำกับดูแลกำหนด “ราคาหรือผลตอบแทน” การจำหน่าย ขาย จ่าย แจก แลกเปลี่ยน หรือให้กระแสไฟฟ้าที่ได้จากการแปลงพลังงานแสงอาทิตย์โดยตรง ราคาหรือค่าตอบแทนนั้นจะมิได้เป็นไปตามกลไกตลาด และก่อให้เกิดประเด็นความสัมพันธ์กับแนวทางการกำหนดอัตราราคาที่คณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติใช้อำนาจกำหนดขึ้นตามมาตรา 6(2) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติว่าคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่กำหนดหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการกำหนดราคาพลังงานให้สอดคล้องกับนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศ

อาจเกิดคำถามขึ้นได้ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานจะกลายเป็นทั้งผู้วางนโยบายเพื่อกำหนดราคาหรือค่าตอบแทนของไฟฟ้าที่ผลิตขึ้นตามร่างกฎหมายฯ นี้ อีกทั้งยังเป็นผู้กำกับดูแลอัตราโดยทรงอำนาจกำหนดราคาได้โดยตรง

โดยสรุปแล้ว ร่างกฎหมายฯ มีหลักการที่ดีและมีศักยภาพในการส่งเสริมให้เกิดการผลิตพลังงานแบบกระจายศูนย์และประชาธิปไตยพลังงาน อีกทั้งยังส่งเสริมการเปิดเสรีพลังงานเพื่อมุ่งหน้าสู่สังคมคาร์บอนต่ำ

อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนเห็นว่าระบบการกำกับดูแลนั้นยังมีความท้าทายจากการตรวจวัดว่าพฤติกรรมใดจะถือเป็นการผลิตเพื่อใช้เองและรัฐจะมีอำนาจในการ “ป้องกัน” ปัญหาจากการผลิตที่อาจก่อให้เกิดความไม่ปลอดภัยได้หรือไม่เพียงใด เปิดเสรีในตลาดค้าปลีกไฟฟ้าโดยเปิดโอกาสให้มีการขายไฟฟ้าส่วนเกินจากการผลิตเพื่อใช้เองได้หรือไม่

และการให้อำนาจกำหนดราคาหรือผลตอบแทนตามมาตรา 13 วรรคสองแห่งร่างกฎหมายฯ นั้นจะสร้างความท้าทายกับระบบการกำกับดูแลและการดำเนินนโยบายพลังงานของประเทศหรือไม่?

ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)

หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (05 มี.ค. 68)

Tags: Power of The Act, SCOOP, ไฟฟ้าพลังงานแสงอาทิตย์