ข่าว
Power of The Act: การพัฒนาระบบกฎหมายในการบริหารจัดการความเสี่ยงจากการอัดก๊าซเรือนกระจกลงแหล่งกักเก็บ
ส.ค.
จาการศึกษาข้อมูลการดักจับและกักเก็บคาร์บอน (Carbon Capture and Storage) CCS เป็นกระบวนการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์จากการทำงานของภาคอุตสาหกรรมหรือโรงไฟฟ้า ซึ่งกำลังจะถูกปล่อยเข้าสู่ชั้นบรรยากาศ แล้วนำคาร์บอนไดออกไซด์นั้นฉีดลึกลงไปใต้ดิน เพื่อกักเก็บไว้อย่างปลอดภัย มั่นคง และถาวร CCS มีความสามารถในการดักจับก๊าซเรือนกระจกที่ปล่อยจากกิจกรรมต่าง ๆ ของภาคอุตสาหกรรมถึง 90% และเป็นหนึ่งในเทคโนโลยีที่ได้รับการพิสูจน์แล้วว่า จะช่วยให้อุตสาหกรรมต่าง ๆ ที่ใช้พลังงานสูง สามารถดักจับและกักเก็บคาร์บอนได้
ทำให้ CCS เป็นเครื่องมือในการลดความเสี่ยงเรื่องสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง และผู้เชี่ยวชาญทั่วโลกมีความเห็นว่า CCS ถือว่าเป็นหัวใจสำคัญในการบรรลุเป้าหมายที่จะลดการปล่อยก๊าซตามความตกลงปารีส เพราะจากการศึกษาจากมหาวิทยาลัยคาร์เนกีเมลลอน เห็นพ้องกันว่าการกักเก็บ CO2 ทางธรณีวิทยา ยังคงเป็นทางเลือกที่ปลอดภัย ในการจัดการปัญหาภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง มีการประเมินว่า โครงสร้างทางธรณีวิทยาใต้อ่าวเม็กซิโก ซึ่งเอ็กซอนโมบิล (ExxonMobil) วางแผนจะกักเก็บก๊าซที่ดักจับได้จากบริเวณใกล้เคียงพื้นที่อุตสาหกรรมในฮุสตัน มีขนาดใหญ่พอที่จะกักเก็บ CO2 ได้ถึง 500,000 ล้านเมตริกตัน (หรือเท่ากับการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากอุตสาหกรรม และการผลิตกระแสไฟฟ้าในประเทศนานกว่า 130 ปี) (ข้อมูลจาก ExxonMobil)
*ความเสี่ยง
พื้นที่ในการกักเก็บ CO2 บางแหล่งที่มีความเป็นกรดสูง เมื่อเทียบอัตราของ CO2 อาจส่งผลต่อสิ่งมีชีวิตได้กรณีเกิดการรั่วไหล (ข้อมูลจากการวางแผนการกักเก็บคาร์บอนไดร์ออกไซด์จากโรงไฟฟ้าจะนะ ในชั้นหินกักเก็บปิโตรเลียมของแอ่งสงขลา โดย ศีริภัธร ศิริกุลพิทักษ์) ซึ่งคณะกรรมาธิการยุโรป (European Commission) ได้มีข้อเสนอแนะที่ให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง หรือพนักงานเจ้าหน้าที่เป็นผู้มีบทบาท ได้ตั้งคำสั่งหรือข้อบังคับเกี่ยวกับกระบวนการ CCS เรื่องของกรอบการกำกับดูแลสำหรับการจัดเก็บทางธรณีวิทยา ควรเป็นไปตามการประเมินความเสี่ยงแบบบูรณาการสำหรับ CO2 การรั่วไหล รวมถึงข้อกำหนดลดความเสี่ยงของการรั่วไหล ระบบการตรวจสอบและการรายงานเพื่อตรวจสอบการจัดเก็บและเพียงพอ มีการแก้ไขความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น สามารถปฏิบัติตามข้อกำหนดเหล่านี้ได้โดยใช้หลักการบริหารความเสี่ยง
ซึ่งการบริหารความเสี่ยงคือ การระบุ ประเมิน และจัดลำดับความสำคัญของความเสี่ยงเพื่อรักษาความปลอดภัยในการจัดเก็บร่วมกัน ด้วยการประยุกต์ทรัพยากรเพื่อป้องกัน ติดตาม และแก้ไขการรั่วไหล หรือความผิดปกติที่มีนัยสำคัญตลอดวงจรชีวิตของโครงการ
การใช้เทคโนโลยี CCS สามารถลดการปล่อย CO2 จากโรงไฟฟ้าถ่านหินราว 85-90% หรือมากกว่า แต่ไม่มีผลต่อการปล่อย CO2 จากการทำเหมืองแร่และการขนส่งถ่านหิน ซึ่งยังมีการปล่อยก๊าซดังกล่าวและมลพิษทางอากาศต่อหน่วยของพลังงานขนส่งสุทธิและจะเพิ่มผลกระทบทางระบบนิเวศ, การใช้ที่ดิน, มลพิษทางอากาศและมลพิษในน้ำทั้งหมดที่เกิดจากการทำเหมือง, การขนส่งและการแปรรูปถ่านหิน เนื่องจากระบบ CCS ต้องการพลังงานมากขึ้น 25% ซึ่งหมายถึงการเผาไหม้ถ่านหินมากขึ้น 25% มากกว่าระบบไม่ใช้ CCS (ข้อมูลจาก Jacobson, Mark Z. and Delucchi, Mark A. (2010), “Providing all Global Energy with Wind, Water, and Solar Power, Part I: Technologies, Energy Resources, Quantities and Areas of Infrastructure, and Materials)
ความกังวลอีกอย่างหนึ่ง คือความคงทนของรูปแบบการจัดเก็บ ความปลอดภัย และถาวรไม่สามารถรับประกัน และถึงแม้จะมีอัตราการรั่วไหลที่ต่ำมาก อาจส่งผลเสียต่อการบรรเทาผลกระทบของสภาพภูมิอากาศใด ๆ ในปี 1986 การรั่วไหลขนาดใหญ่ของ CO2 ที่ถูกเก็บกักไว้ตามธรรมชาติได้พุ่งขึ้นจากทะเลสาบ Nyos ในประเทศแคเมอรูน และทำให้ประชาชน 1,700 คนหมดสติ และเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นที่ Berkel en Rodenrijs ในเดือนธันวาคม 2008 เป็นตัวอย่างหนึ่งที่ปล่อย CO2 ปริมาณปานกลางจากท่อใต้สะพาน ส่งผลให้เกิดการเสียชีวิตของเป็ดบางตัวที่อาศัยอยู่ใต้นั้น
เพื่อที่จะวัดการรั่วไหลของคาร์บอน เนื่องจากอุบัติเหตุอย่างถูกต้องมากขึ้น และเพื่อลดความเสี่ยงจากการเสียชีวิต เนื่องจากการรั่วไหลชนิดนี้ มีการเสนอให้มีการติดตั้งเครื่องมือวัดการแจ้งเตือน CO2 รอบบริเวณโครงการ ความผิดปกติของระบบดับเพลิงอุตสาหกรรมก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ในคลังสินค้าขนาดใหญ่ ทำให้มีการรั่วไหล CO2 ออกมาและประชาชน 14 รายทรุดตัวลงกับพื้นบนถนนสาธารณะใกล้เคียง การรั่วไหลของ CO2 (ข้อมูลจาก Hedlund, Frank Huess (2012): “The extreme carbon dioxide outburst at the Menzengraben potash mine 7 July 1953”))
จากกรณีศึกษาทั้ง 2 กรณี ทำให้ทราบว่าการใช้เทคโนโลยี CCS ในการกักเก็บ CO2 ค่อนข้างปลอดภัย และสามารถกักเก็บ CO2 ได้ในปริมณที่มาก เพราะสามารถลดการปล่อย CO2 ได้ถึง 85-90% ขึ้นอยู่กับชนิดของโรงไฟฟ้า โดยทั่วไปผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมจากการใช้ CCS จะเกิดขึ้นในระหว่างการผลิตพลังงาน, การดักจับ, การขนส่ง และการจัดเก็บ CO2 แต่ต้องการการแนวทางในการแก้ไขปัญหา เพื่อติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวังผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหรืออันตรายที่อาจเกิดขึ้น เพื่อเป็นการเฝ้าระวัง และแจ้งเตือนภัยในกรณีเกิดเหตุฉุกเฉิน
*การพัฒนากฎหมาย
การที่เทคโนโลยี CCS ถูกพิจารณาว่ามีความปลอดภัยนั้น ไม่ได้หมายความว่าการประกอบกิจการรนั้น ปราศจากความเสี่ยง การประกอบกิจการอัดก๊าซเรือนกระจกลงในหลุมสำรวจหรือผลิตปิโตรเลียม อาจส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม เช่น หากเกิดการรั่วไหลของก๊าซเรือนกระจกภายหลังจากที่ได้มีการอัดลงในหลุมแล้ว ดังนั้น จึงควรมีบทบัญญัติที่กำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบกิจการกักเก็บก๊าซเรือนกระจกมีหน้าที่ตามกฎหมายในการติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวัง ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนด โดยการบัญญัติหน้าที่ดังกล่าวนี้สอดคล้องกับ Article 13 แห่ง EU Directive 2009/31/EC (on the geological storage of carbon dioxide)
แม้สิทธิในการประกอบกิจกักเก็บก๊าซเรือนกระจก เช่น การดำเนินการอัดคาร์บอนลงในแหล่งกักเก็บสิ้นสำเร็จลงแล้ว หรือเป็นกรณีที่จำเป็นต้องมีการปิดแหล่งกักเก็บ อย่างไรก็ตาม ยังมีความเสี่ยงที่ก๊าซเรือนกระจกที่ถูกกักเก็บนั้นจะรั่วไหล และจำเป็นต้องมีการติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวังภายหลังการปิดแหล่งกักเก็บหรือที่เรียกว่า “Post-Closure Obligations” ดังนั้น จึงควรมีการบัญญัติหน้าที่ของผู้ประกอบการกักเก็บก๊าซเรือนกระจกเอาไว้ในกฎหมาย
นอกจากนี้ พนักงานเจ้าหน้าที่จะเป็นผู้มีบทบาทในการ ติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวังแหล่งกักเก็บก๊าซเรือนกระจกที่ถูกปิดแล้วต่อไป จึงควรกำหนดให้บรรดาค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องจากการปฏิบัติหน้าที่นั้น ให้เป็นความรับผิดชอบของผู้ประกอบกิจการกักเก็บ การบัญญัติถึงหน้าที่ของผู้ประกอบกิจการก๊าซเรือนกระจก ภายหลังการปิดแหล่งกักเก็บและความรับผิดชอบในเรื่องค่าใช้จ่ายที่เกี่ยวข้องนั้นเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับ Article 17 แห่ง EU Directive 2009/31/EC (on the geological storage of carbon dioxide)
เมื่อมีการปิดหลุมปิโตรเลียมที่ถูกใช้เพื่อกักเก็บก๊าซเรือนกระจกแล้ว จะต้องมีการกำกับดูแลแหล่งกักเก็บที่ถูกปิดแล้วต่อไป ทั้งนี้ เพื่อติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวังผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมหรืออันตรายที่อาจเกิดขึ้นจากการเคลื่อนตัวหรือรั่วไหลของก๊าซเรือนกระจกที่ถูกกักเก็บแล้ว หรือที่เรียกว่า “Transfer of Responsibility”
ดังนั้น จึงควรมีการกำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบกิจการกักเก็บก๊าซเรือนกระจก ในการนำส่งข้อมูลที่จำเป็นเพื่อแสดงให้เห็นว่าการประกอบการสิ้นสุดลงแล้ว และผู้ประกอบการได้วางหลักประกันทางการเงินแล้ว ก่อนที่จะมีการโอนความรับผิดชอบให้กับกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติต่อไป ซึ่งเป็นแนวทางที่สอดคล้องกับ Article 18 แห่ง EU Directive 2009/31/EC (on the geological storage of carbon dioxide)
หากระบบกฎหมายไทย จะถูกพัฒนาเพื่อรองรับการประกอบกิจการก๊าซเรือนกระจกลงในแหล่งกักเก็บ เช่น หลุมปิโตรเลียมที่หมดศักยภาพในการผลิตแล้ว การกำกับดูแลจะต้องถูก “ขยาย” ให้ความครอบคลุมไปถึงติดตาม ตรวจสอบ และเฝ้าระวังภายหลังการปิดแหล่งกักเก็บ ภาระหน้าที่ของผู้ประกอบการในการวางหลักประกันทางการเงิน และการคงหน้าที่ต้องรับผิดต่อความเสียหายที่เกิดขึ้นหลังจากการปิดหลุมกักเก็บแล้ว การมีกติกาทางกฎหมายที่แน่นอน จะช่วยทำให้การตัดสินเพื่อลงทุนประกอบกิจการที่สนับสนุนความเป็นกลางทางคาร์บอนเป็นไปง่ายยิ่งขึ้น ในทางตรงกันข้าม หากกติกาทางกฎหมายดังกล่าวไม่ชัดเจนแล้ว ความเสี่ยงทางกฎหมายอาจจะมากเกินไปว่าจะทำให้ผู้ประกอบการตัดสินลงทุนได้
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (16 ส.ค. 66)
Tags: Power of The Act, กฎหมาย, ก๊าซเรือนกระจก, คาร์บอนไดออกไซด์, สิ่งแวดล้อม