Power of The Act: การพัฒนากฎหมายให้สอดคล้องกับการประกอบกิจการพลังงานในปัจจุบัน

ข่าวเศรษฐกิจ12:41น.2023-05-24

Power of the Act ใน EP ที่แล้วได้แสดงให้เห็นแล้วว่ากฎหมายจะต้องถูกประเมินผลสัมฤทธิ์ การประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมายครอบคลุมไปถึงการพิจารณาว่ากฎหมายยังสอดคล้องกับสภาพการณ์ และมีศักยภาพในการเพิ่มความในการแข่งขันของประเทศหรือไม่ ดังนั้น Power of the Act ในตอนที่ 30 นี้ผู้เขียนจะแสดงให้เห็นว่าการประเมินผลสัมฤทธิ์ของ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 และ พ.ร.บ.ปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 ในประเด็นเกี่ยวกับความสอดคล้องกับสภาพการณ์ในปัจจุบันและการส่งเสริมแข่งขันของประเทศที่ “กำลัง” เกิดขึ้นนั้นมีตัวอย่างหรือกรณีศึกษาอย่างไร

ตั้งแต่ช่วงปลายเดือนเมษายนถึงช่วงปลายเดือนพฤษภาคมที่ผ่านมา ผู้เขียนได้มีโอกาสทำงานวิจัยร่วมกับสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และศูนย์บริการวิชาการแห่งจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยเพื่อประเมินว่า พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ และ พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ นั้น “สัมฤทธิ์ผล” หรือไม่

โดยมีประเด็นสำคัญต้องพิจารณว่ากฎหมายทั้งสองฉบับ เป็นอุปสรรคหรือสามารถส่งเสริมการประกอบกิจการพลังงานตามสภาพการณ์ในปัจจุบันหรือไม่เพียงใด เพื่อให้ได้ข้อมูลเชิงประจักษ์ คณะผู้วิจัยจึงได้จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียไม่ว่าจะเป็นหน่วยงานของรัฐ ผู้ประกอบการ ผู้ใช้พลังงาน และภาคประชาสังคมทั่วประเทศ ซึ่งผู้เขียนได้มีโอกาสเดินทางไปร่วมงานรับฟังความคิดเห็นในเวทีการรับฟังความคิดเห็นที่จัดขึ้นในจังหวัดสงขลา กรุงเทพมหานคร จังหวัดนครราชสีมา และจังหวัดขอนแก่น

พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ นับได้ว่าเป็นหมุดหมายที่สำคัญที่แสดงถึงการปฏิรูปภาคพลังงาน (โดยเฉพาะอย่างยิ่งในด้านการกำกับดูแลการประกอบกิจการ) ไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติของประเทศไทย กฎหมายได้สร้างระบบใบอนุญาตประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติขึ้นเพื่อรองรับการเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติของบุคคลที่ประสงค์จะประกอบกิจการเช่น ผลิตและจำหน่ายไฟฟ้า การขนส่งก๊าซธรรมชาติผ่านทางท่อก๊าซ และค้าปลีกก๊าซธรรมชาติ

ย้อนเวลากลับไป ณ เวลาที่ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ยังอยู่ในชั้นการร่างกฎหมาย สภาพการณ์เกี่ยวกับการประกอบกิจการผลิตไฟฟ้านั้นตั้งอยู่บนข้อเท็จจริงที่ให้ความสำคัญกับการผลิตไฟฟ้าจากโครงสร้างอุตสาหกรรมไฟฟ้าที่มี “โรงไฟฟ้าขนาดใหญ่” วิธีการริเริ่มและพัฒนาโครงการดังกล่าวมักจะประกอบด้วยขั้นตอน เช่น รัฐกำหนดว่าประสงค์จะรับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงชนิดใดในปริมาณเท่าใด และในราคารับซื้อเท่าไหร่ รัฐประกาศการรับซื้อไฟฟ้าเป็นรอบ ๆ บุคคลที่ได้รับการคัดเลือกจะทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระยะยาวเพื่อขายไฟฟ้าให้กับผู้รับซื้อไฟฟ้า (เช่น การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย) และลงมือพัฒนาโครงการโดยขอรับใบอนุญาตปลูกสร้างอาคาร หรือการตั้งโรงงานเพื่อประกอบกิจการพลังงานและขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการต่อไป บุคคลผู้รับสัญญาซื้อขายไฟฟ้าดังกล่าวจะไม่ขายไฟฟ้าที่ตนผลิตให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าโดยตรง หากแต่ขายไฟฟ้าให้กับผู้รับซื้อผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้รับซื้อเพื่อให้ผู้รับซื้อไฟฟ้าส่งไฟฟ้าไปยังผู้จำหน่ายไฟฟ้า (เช่น การไฟฟ้านครหลวงและการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค) ต่อไป

อย่างไรก็ตาม การผลิตไฟฟ้าในปัจจุบันนั้นไม่ได้มีเพียงการผลิตไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่อาศัยเชื้อเพลิงฟอสซิลเท่านั้น หากแต่ยังสามารถผลิตขึ้นจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยโรงไฟฟ้าที่มีขนาดเล็กลง หรือแม้กระทั่งโดยตัวผู้ใช้ไฟฟ้าที่สามารถติดตั้งระบบการผลิตไฟฟ้าจากแสงอาทิตย์บนหลังคาบ้าน

ผู้ใช้ไฟฟ้าเหล่านี้ไม่ใช่เจ้าของโรงไฟฟ้าแต่ก็มีศักยภาพที่จะขายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้ารายอื่นโดยไม่ขายไฟฟ้าให้กับรัฐและไม่รอรอบการรับซื้อไฟฟ้าของรัฐ คำถามคือ ระบบการรับซื้อไฟฟ้าและระบบใบอนุญาตตาม พรบ. การประกอบกิจการพลังงานฯ นั้นเป็นอุปสรรคต่อการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนดังกล่าวหรือไม่

ในส่วนของ พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ นั้นถูกพัฒนาขึ้นในช่วง พ.ศ. 2507 เนื่องจากมีบุคคลที่ประสงค์จะสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในอ่าวไทย แต่กฎหมายว่าด้วยแร่นั้นไม่มีขอบเขตการบังคับใช้ที่ครอบคลุมไปถึงกิจกรรมดังกล่าว รัฐบาลต้องการกำหนดหลักเกณฑ์การขออนุญาตสำรวจและผลิตปิโตรเลียมขึ้น โดยศึกษาจากกฏหมายปิโตรเลียมที่ใช้ในต่างประเทศ

กฎหมายฉบับนี้ถูกประกาศในราชกิจจานุเบกษาวันที่ 23 เมษายน พ.ศ. 2514 โดยมีสาระสำคัญคือรับรองให้รัฐเป็นเจ้าของเหนือทรัพยากรปิโตรเลียม ณ แหล่งกำเนิด และสร้างระบบการที่รัฐจะต้องมีอำนาจในการให้สิทธิสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ซึ่งสามารถดำเนินการโดยผ่านระบบสัมปทานปิโตรเลียม ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต และระบบสัญญาจ้างบริการ โดยจำเป็นจะต้องมีรายละเอียดที่สำคัญของของระบบการให้สิทธิดังกล่าวได้แก่ คุณสมบัติของผู้รับสิทธิ กรอบด้านระยะเวลาในการสำรวจและผลิต หน้าที่และอำนาจของหน่วยงานรัฐในการบังคับการให้เป็นตามกฎหมาย

เมื่อเวลาพ้นผ่านไป การผลิตน้ำมันและก๊าซธรรมชาติเดินทางมาถึงจุดที่ทรัพยากรลดน้อยลงและหมดไป และเริ่มมีหลุมผลิตปิโตรเลียมที่หมดศักยภาพในการผลิตแล้ว ในขณะที่ปัญหาสิ่งแวดล้อมทวีความรุนแรงขึ้น จึงเริ่มมีแนวคิดในการนำเอาคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับมาอัดลงหลุมผลิตปิโตรเลียมที่หมดศักยภาพในการผลิตแล้วหากแต่ยังคงมีศักยภาพในการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ได้อย่างถาวรและปลอดภัย

จะเห็นได้ว่า “โจทย์” ของ พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ ในปัจจุบันนี้ มิได้มีเพียงคำถามว่ารัฐจะกำกับดูแลการสำรวจและผลิตปิโตรเลียม (ขุดเจาะและสกัดเอาทรัพยากรขึ้นจากแหล่งกำเนิด) ได้อย่างไร แต่อาจจะต้องตั้งคำถามว่ากฎหมายให้อำนาจหน่วยงานของรัฐในการกำกับดูแลการนำเอาคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับจากพื้นที่นอกแปลงผลิตปิโตรเลียมมาอัดลงในหลุมผลิตที่หมดศักยภาพแล้วหรือไม่อีกด้วย นอกจากนี้ เมื่อการอัดคาร์บอนไดออกไซด์เสร็จสิ้นแล้วจะต้องการปิดหลุมอย่างถาวรแล้ว คำถามคือ ใครจะเป็นผู้ติดตามตรวจสอบว่าไม่มีการรั่วไหลของคาร์บอนไดออกไซด์

คำถามสำคัญที่ผู้เขียนได้จากการรับฟังความคิดเห็นจากผู้มีส่วนได้เสียคือ “การทำสัญญาซื้อไฟฟ้าแบบนี้ไม่ผิดกฎหมายหรือไม่?” (ผู้สนใจรายละเอียดเกี่ยวกับการซื้อขายไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์ผ่านระบบบล็อกเชนและการเกิดขึ้นและผลบังคับทางกฎหมายของสัญญาซื้อขายไฟฟ้าอัจฉริยะ โปรดดูรายละเอียดใน Power of the Act EP 25 และ EP 26)

คำตอบคือ พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ นั้น “ไม่ได้ห้าม” การสัญญาซื้อขายดังกล่าว บุคคลที่ผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนสามารถขอรับใบอนุญาตที่เกี่ยวข้องได้ สามารถทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าหรือสัญญาจะซื้อขายไฟฟ้าได้ อีกทั้งยังมีสิทธิขอเชื่อมต่อและใช้บริการระบบโครงข่ายไฟฟ้าของผู้ประกอบกิจการพลังงานอื่นเพื่อส่งไฟฟ้าไปยังผู้ซื้อได้อีกด้วย

อย่างไรก็ตาม ความท้าทายที่เกิดขึ้นในปัจจุบันคือการซื้อขายไฟฟ้านั้น อาจ “ไม่ต้องรอ” รอบการรับซื้อไฟฟ้าโดยรัฐ เพราะผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถขายไฟฟ้าให้กับผู้ซื้อซึ่งเป็นผู้ใช้ไฟฟ้าในทันทีที่มีความต้องการ และส่งไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่ายเพื่อขายไฟฟ้าตามคำสั่งซื้อไฟฟ้า “ปฏิกิริยา” จากผู้มีส่วนได้เสียคือ “สิทธิ” ที่มีตาม พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ

กล่าวคือสิทธิในการขอรับใบอนุญาตและสิทธิในการเชื่อมต่อและใช้โครงข่ายไฟฟ้าที่เป็นของผู้ประกอบกิจการพลังงานอื่นนั้น “ไม่เพียงพอ” ที่จะทำให้การผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนระหว่างเอกชนเกิดขึ้นในความเป็นจริง

ผู้เขียนได้ข้อสรุปว่า พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ไม่ได้เป็นอุปสรรคทางกฎหมายในการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนระหว่างเอกชน หากแต่ส่ง “สัญญาณบวก” ต่อการประกอบการอีกด้วย อย่างไรก็ตาม สัญญาณบวกดังกล่าวนั้นกลับยัง “ไม่เพียงพอ”

ข้อค้นพบดังกล่าวส่งผลให้ผู้เขียนต้องเสนอมาตรการหรือเครื่องมืออื่นในกฎหมายเพื่อเสริมสร้างให้สัญญาณบวกนั้นทำงานได้จริง จึงเป็นที่มาของการจัดทำข้อเสนอทางวิชาการ ซึ่งได้มีการนำเสนอในเวทีการรับฟังความคิดเห็นที่จังหวัดสงขลาและจังหวัดนครราชสีมาว่า พ.ร.บ.การประกอบกิจการพลังงานฯ ควรมีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิในการเข้าสู่ตลาดการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าได้ อีกทั้งมีสิทธิขายไฟฟ้าโดยผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์โดยชัดแจ้ง นอกจากนี้ ยังมีข้อเสนอทางวิชาการที่ส่งผลให้ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการระบบโครงข่ายไม่ประกอบการจำหน่ายไฟฟ้าแข่งขันกับผู้จำหน่ายไฟฟ้าที่ใช้ระบบโครงข่ายไฟฟ้าของตน

ปัญหาจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและสภาวะโลกร้อน ส่งผลให้รัฐต้อง “สร้างราคา” ให้กับการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (carbon pricing) กล่าวอีกนัยหนึ่งคือการทำให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกนั้นมีราคาที่ต้องจ่าย หากการไม่ปล่อยก๊าซดำเนินการได้โดยการดักจับและนำเอาก๊าซที่ถูกดักจับนั้นไปอัดลงในแหล่งกักเก็บที่เหมาะสม ก็อาจเกิดตลาดในการรับบริการดักจับ ขนส่ง และนำเอาก๊าซเรือนกระจกไปกักเก็บได้ จะเห็นได้ว่าปลายทางของการดำเนินการดังกล่าวคือการกักเก็บก๊าซที่ถูกดักจับได้แบบถาวรและต้องกักเก็บได้อย่างปลอดภัย (ท่านที่สนใจรายละเอียดเกี่ยวกับการดักจับ ใช้ประโยชน์ ขนส่ง และกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ โปรดดูรายละเอียดได้ที่ Power of the Act EP 11 ถึง EP 15)

ผู้เขียนได้รับความคิดเห็นจากเวทีการรับฟังความคิดเห็นที่กรุงเทพมหานครและที่จังหวัดขอนแก่นว่าหลุมผลิตปิโตรเลียมที่หมดศักยภาพในการผลิตแล้ว “อาจ” มีศักยภาพในการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับได้อย่างถาวร ดังนั้น ในอนาคตจึงเป็นไปได้ที่ผู้รับสิทธิในการประกอบกิจการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมจะทำหน้าที่เป็นผู้ให้บริการรับอัดคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับมาจากแหล่งกำเนิดภายนอกแปลงผลิตปิโตรเลียมเช่น โรงไฟฟ้าที่ผลิตไฟฟ้าจากเชื้อเพลิงฟอสซิล

ผู้เขียนได้ข้อสรุปว่า พ.ร.บ.ปิโตรเลียมฯ ให้สิทธิแก่ผู้รับสัมปทานและสัญญาแบ่งปันผลผลิตในการดักจับคาร์บอนไดออกไซด์ที่เป็นสารพลอยได้จากการผลิตปิโตรเลียม และสามารถใช้ประโยชน์จากคาร์บอนไดออกไซด์ดังกล่าวเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพการผลิตปิโตรเลียมได้ โดยกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติยังคงสามารถกำกับดูแลการประกอบการดังกล่าวได้

อย่างไรก็ตาม กฎหมายไม่ได้ให้สิทธิผู้รับสัมปทานและสัญญาแบ่งปันผลผลิตในการสำรวจหาพื้นที่ที่มีความเหมาะสมในการกักเก็บเก็บคาร์บอนไดออกไซด์ (มิใช่สำรวจเพื่อหาแหล่งที่มีปิโตรเลียมมีความอุดมสมบูรณ์) และดำเนินการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ที่ถูกดักจับมาจากพื้นที่อื่น (มิใช่คาร์บอนไดออกไซด์ซึ่งเป็นสารพลอยได้จากการผลิตปิโตรเลียม) จึงเป็นที่มาของการจัดทำข้อเสนอทางวิชาการที่ว่าจะมีการตรากฎหมายเพื่อรองรับสิทธิและกำกับดูแลการดำเนินการสำรวจเพื่อหาแหล่งกักเก็บที่เหมาะสม และการอัดคาร์บอนไดออกไซด์ลงในแหล่งกักเก็บอย่างถาวร ซึ่งมีความเป็นไปได้ว่าจะต้องการพัฒนาระบบใบอนุญาตเพื่อกำกับดูแลกิจกรรมเกี่ยวกับการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยเฉพาะต่อไป

โดยสรุป ผู้เขียนเห็นว่ากฎหมายพลังงานโดยเฉพาะอย่างยิ่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ และ พ.ร.บ. ปิโตรเลียมฯ กำลังถูกถ้าทายด้วยสภาพข้อเท็จจริงที่แตกต่างไปจากเวลาที่กฎหมายถูกร่างขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ลักษณะการประกอบการ โครงสร้างอุตสาหกรรมและตลาดพลังงาน พฤติกรรมการบริโภค ระดับความก้าวหน้าของเทคโนโลยี และปัญหาสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนซึ่งทวีความรุนแรงขึ้น เราอาจจะได้เห็นข้อเสนอทางวิชาการซึ่งมุ่งรับรองสิทธิในการเข้าสู่ตลาดการผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ของผู้ผลิตไฟฟ้ารายเล็กหรือผู้ใช้ไฟฟ้าในครัวเรือน การกำหนดให้มีตลาดไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติโดยแยกกิจการที่แข่งขันได้และไม่ได้ออกจากัน การจำกัดมิให้ผู้ประกอบกิจการระบบโครงข่ายขายปลีกไฟฟ้าแข่งกับผู้ค้าปลีกอื่นที่ไม่มีโครงข่าย ตลอดจนระบบใบอนุญาตเพื่อกำกับดูแลกิจกรรมเกี่ยวกับการกักเก็บคาร์บอนไดออกไซด์โดยเฉพาะถูกแปลงให้เป็นบทบัญญัติในกฎหมายต่อไป

ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)

หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (24 พ.ค. 66)

Tags: กฎหมายด้านพลังงาน, ธุรกิจพลังงาน, พลังงาน, พลังงานหมุนเวียน, ไฟฟ้า