ข่าว
Power of The Act: การประเมินผลสัมฤทธิ์กฎหมายเกี่ยวกับการประกอบกิจการพลังงาน : ระบบใบอนุญาต
พ.ค.
มาตรา 77 แห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 บัญญัติให้ รัฐพึงจัดให้มีกฎหมายเพียงเท่าที่จำเป็น และยกเลิกหรือปรับปรุงกฎหมายที่หมดความจำเป็นหรือไม่สอดคล้องกับสภาพการณ์ หรือที่เป็นอุปสรรคต่อการดำรงชีวิตหรือการประกอบอาชีพโดยไม่ชักช้าเพื่อไม่ให้เป็นภาระแก่ประชาชน และพึงใช้ระบบอนุญาตและระบบคณะกรรมการในกฎหมายเฉพาะกรณีที่จำเป็น พึงกำหนดหลักเกณฑ์การใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและระยะเวลาในการดำเนินการตามขั้นตอนต่าง ๆ ที่บัญญัติไว้ในกฎหมายให้ชัดเจน
ระบบใบอนุญาตนั้นเป็นองค์ประกอบสำคัญประการหนึ่งของการกำกับดูแลการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซธรรมชาติตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 (“พรบ.กิจการพลังงานฯ”) โดยกฎหมายบัญญัติให้คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) มีอำนาจในการออกใบอนุญาตการประกอบกิจการพลังงาน เช่น ใบอนุญาตให้ผลิตไฟฟ้า
นอกจากนี้ กกพ. ยังมีอำนาจในการให้อนุญาตการปลูกสร้างอาคาร หรือการตั้งโรงงานเพื่อประกอบกิจการพลังงานต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง หรือกฎหมายว่าด้วยการพัฒนาและส่งเสริมพลังงานอีกด้วย
เมื่อมีการประเมินผลสัมฤทธิ์ของระบบใบอนุญาตตาม พ.ร.บ.กิจการพลังงานฯ ดังกล่าวแล้ว กรณีจะเกิดคำถามขึ้นว่าการบังคับใช้ระบบใบอนุญาตข้างต้นกับการ “เข้าสู่ตลาด” พลังงานนั้น ได้ผลตรงตามวัตถุประสงค์ของการตรากฎหมายนั้นมากน้อยเพียงใด คุ้มค่ากับภาระที่เกิดขึ้นแก่รัฐและประชาชนหรือไม่ หรือมีผลกระทบอื่นอันก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมแก่ประชาชนหรือไม่เพียงใด
ในบทความนี้ ผู้เขียนจะเสนอถึงแนวปฏิบัติของคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายของมลรัฐนิวยอร์ค สหรัฐอเมริกา (โดยอาศัยกรณีศึกษาคือการแก้ไขและพัฒนาระบบใบอนุญาตของกฎหมายว่าด้วยการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์) เพื่อเป็นแนวทางในการวิเคราะห์ว่าการประเมินผลสัมฤทธิ์ระบบใบอนุญาตนั้นสามารถ “ตั้งประเด็นในการประเมินผลสัมฤทธิ์ของระบบใบอนุญาตามกฎหมายได้อย่างไร”
สภานิติบัญญัติของมลรัฐนิวยอร์กได้จัดตั้งคณะกรรมการทบทวนกฎหมายแห่งมลรัฐนิวยอร์ค (New York Law Revision Commission หรือ “NYLRC”) ขึ้นเป็นคณะกรรมการถาวรและมีความรับผิดชอบในการปฏิรูปกฎหมายอย่างเป็นระบบ โดยเป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นตาม Article 4-a ของ New York Legislative Law Chapter 597
ในการประเมินว่าว่ากฎหมายที่ถูกประเมินนั้นให้ผลสัมฤทธิ์หรือไม่นั้น NYLRC คณะกรรมการจะดำเนินการศึกษาและวิจัยในเชิงลึก โดยรวมถึงการวิเคราะห์กฎหมายในปัจจุบัน ประวัติการร่างและตรากฎหมาย นโยบายสาธารณะ แนวการปฏิบัติของมลรัฐอื่น การดำเนินการข้างต้นมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การศึกษาและจัดทำข้อเสนอแนะในการปฏิรูปกฎหมายนั้นเป็นไปอย่างมีความเป็น “วิทยาศาสตร์” และเป็น “ภาววิสัย” ให้มากที่สุด
ยกตัวอย่างเช่น การที่ NYLRC ได้ดำเนินการศึกษาแก้ไขและพัฒนารัฐบัญญัติว่าด้วยการควบคุมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ (Alcoholic Beverage Control Law หรือที่เรียกันว่า “ABC Law”) ซึ่งถูกตราขึ้นตั้งแต่ ค.ศ. 1934 เพื่อ “กำกับดูแล (regulate) และควบคุม (control) การผลิต ขาย และจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ในมลรัฐ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการยับยั้งชั่งใจในการบริโภคเครื่องดื่มแอลกอฮอล์และการเคารพต่อกฎหมาย ทั้งนี้เพื่อส่งเสริมสุขภาพ สวัสดิการและสวัสดิภาพของประชาชนในมลรัฐ ส่งเสริมการเติบโตของเศรษฐกิจเท่าที่เป็นไปได้ พัฒนาการจ้างงาน และส่งเสริมอุตสาหกรรมการผลิต ท่องเที่ยว และนันทนาการ…
จะเห็นได้ว่ากฎหมายฉบับนี้มุ่งที่จะสร้างสมดุลระหว่างประโยชน์ต่าง ๆ ที่อาจขัดแย้งกันได้ เช่น การส่งเสริมการประกอบธุรกิจอาจส่งผลร้ายต่อสุขภาพของคนในสังคม แต่หากการประกอบธุรกิจนั้นมีอุปสรรคทางกฎหมายมากจนเกินไปก็อาจส่งผลให้มีการจ้างงานน้อยลง
ระบบการกับดูแลการผลิตและจำหน่ายเครื่องดื่มแอลกฮอล์ตาม ABC Law นั้นอาศัยระบบการให้ใบอนุญาต เช่น การให้ใบอนุญาตขายและค้าปลีกเหล้าเพื่อการบริโภคในอาคาร ซึ่ง NYLRC ได้ค้นพบว่า
“ระบบการออกใบอนุญาตตามกฎหมายซึ่งต้องใช้เวลาในการพิจารณาและออกใบอนุญาตนับจากวันยื่นขอ 9 เดือน (มีการค้างงานเป็นระยะเวลา 9 เดือน) แสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวของกระบวนการออกใบอนุญาต ส่งให้เกิดภยันตรายต่อสุขภาพและความปลอดภัยของสาธรณชน และซ้ำเติมปัญหาวิกฤตเศรษฐกิจที่มลรัฐนิวยอร์กกำลังเผชิญ
เจ้าของธุรกิจรายเล็ก และเจ้าของธุรกิจขนาดใหญ่บางราย ถูกบังคับให้ต้องได้รับผลเสียหายจากค่าใช้จ่ายเป็นเวลาหลายเดือน โดยมิอาจสร้างรายได้จากการมีใบอนุญาตได้ สถานการณ์นี้ทำให้รัฐไม่อาจเก็บภาษีจากการขายและภาษีเงินได้ และส่งผลเสียต่อการจ้างงานในชุมชนท้องถิ่น (ข้อมูลจาก The New York State Law Revision Commission Report on the Alcoholic Beverage Control Law and its Administration May 30th 2009)”
NYLRC ได้วิเคราะห์ถึงสาเหตุของความล่าช้าในการพิจารณาใบอนุญาตโดยพิจารณาจากโครงสร้างองค์กรของ องค์กรกำกับดูแลสุราของมลรัฐ (state liquor authority หรือ “SLA”) และแนะการปฏิบัติ คณะกรรมการได้รับข้อมูลว่า SLA อาจจำเป็นต้องมีบุคลากรเพิ่มเติมอีก 15 คน ความล่าช้าในการพิจารณาคำขอรับใบอนุญาตนั้น “ส่งผล” ให้เจ้าของธุรกิจขนาดเล็กและเจ้าของธุรกิจขนาดใหญ่บางรายมีภาระค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นอยู่ตลอดเวลาในช่วงเวลาที่การพิจารณาใบอนุญาตมีความล่าช้า ในช่วงเวลาแห่งความล่าช้านี้ ผู้ประกอบการมีความลังเลที่จะเริ่มต้นธุรกิจใหม่ และลังเลที่จะก่อสร้าง ซึ่งส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจของชุมชนเนื่องจากผู้ประกอบธุรกิจมีความลังเลที่จะจ้างงานคนในชุมชน
ความล่าช้าของกระบวนการพิจารณาใบอนุญาตยังส่งผลต่อการทุจริต คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายวิเคราะห์ว่าความล่าช้าในกระบวนการพิจารณาคำขอรับใบอนุญาตนั้น “ส่งผลให้เกิด” บุคคลที่อ้างตนว่าสามารถเร่งกระบวนการพิจารณาคำขอ ซึ่งบุคคลดังกล่าวอาจติดสินบนเจ้าหน้าที่ของ SLA เพื่อให้คำขอเข้าสู่กระบวนการพิจารณาแบบเร่งรัด (fast-track)
นอกจากนี้ ความล่าช้าของกระบวนการพิจารณาใบอนุญาตให้จำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ยังส่งผลต่อพฤติกรรมการประกอบธุรกิจและการบริโภคของลูกค้า ร้านอาหารจำนวนมากสื่อสารให้ลูกค้าสามารถนำเครื่องดื่มแอลกอฮอล์มาดื่มในร้านได้ (หรือที่เรียกว่า “Bring Your Own Beverage หรือ BYOB”) อย่างไรก็ตาม การที่เจ้าของร้านอาหารอนุญาตให้มี BYOB หรือมีการแถมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยไม่ได้รับ “ใบอนุญาตสถานบริการที่สามารถค้าปลีกเครื่องดื่มแอลกอฮอล์” นั้นเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้ประกอบธุรกิจอาจเลือกที่จะประกอบธุรกิจแบบ BYOB หรือแถมเครื่องดื่มแอลกอฮอล์โดยไม่ต้องขอรับใบอนุญาตหากปรากฏว่าการขอรับใบอนุญาตมี “ต้นทุน” ที่สูงกว่าประกอบธุรกิจดังกล่าว
แม้ว่าธุรกิจเครื่องดื่มแอลกอฮอล์กับธุรกิจพลังงานนั้นจะเป็นคนละประเภทกัน แต่เห็นว่าปัญหาของระบบใบอนุญาตต่อธุรกิจทั้งสองนั้นเป็นสิ่งที่สามารถนำมาเปรียบเทียบกันได้ ความล่าช้าและปัญหาของระบบการออกใบอนุญาตให้จำหน่ายเครื่องดื่มแอลกอฮอล์อาจช่วยให้ผู้ประเมินผลสัมฤทธิ์ของระบบการพิจารณาคำขอรับใบอนุญาตเกี่ยวกับการประกอบกิจการพลังงานสามารถ “ตั้งประเด็น” เพื่อประเมินศักยภาพของกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงานได้
ยกตัวอย่างเช่น มาตรา 48 แห่ง พ.ร.บ. การประกอบกิจการพลังงานฯ บัญญัติว่า “ในกรณีที่การปลูกสร้างอาคาร หรือการตั้งโรงงานเพื่อประกอบกิจการพลังงานต้องปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยโรงงาน กฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคาร กฎหมายว่าด้วยการผังเมือง หรือกฎหมายว่าด้วยการพัฒนาและส่งเสริมพลังงาน ให้การอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยการนั้นเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตามพระราชบัญญัตินี้โดยคณะกรรมการต้องขอความเห็นจากหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายต่าง ๆ ดังกล่าว…” การประเมินว่าระบบใบอนุญาตตามมาตรา 48 ดังกล่าวนั้นมีผลสัมฤทธิ์หรือไม่อย่างไร (และควรถูกแก้ไขหรือไม่) ผู้เขียนขอเสนอแนวทางในการดำเนินตามตาราง
การเก็บข้อมูลเชิงประจักษ์ข้างต้นจะช่วยให้ผู้ประเมินผลสัมฤทธิ์ตอบคำถามได้ว่าระบบใบอนุญาตนั้นยังมีความจำเป็นและก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติหรือไม่ เช่น หากมีการก่อสร้างอาคารขนาดใหญ่เพื่อประกอบกิจการพลังงานยังจำเป็นต้องมีการตรวจสอบแบบก่อสร้างเพื่อความปลอดภัยของบุคคลอื่น มีกรณีที่ผู้ประกอบกิจการพลังงานได้หลบเลี่ยงหรือพยายามหลีกเลี่ยงการปฏิบัติตามกฎหมายว่าด้วยการควบคุมอาคารอันเนื่องจากความล่าช้าของการพิจารณาคำขอหรือไม่ หรือควรมีการยกเว้นให้การก่อสร้างดัดแปลงอาคารเพื่อประกอบกิจการพลังงานในบางกรณี เช่น การประกอบกิจการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์ซึ่งใช้ อาคาร สถานที่ หรือยานพาหนะที่ใช้เครื่องจักรมีกำลังรวมตั้งแต่ห้าสิบแรงม้าหรือกำลังเทียบเท่าตั้งแต่ห้าสิบแรงม้าขึ้นไป แต่ก็ไม่ได้ก่อความเสี่ยงด้านสิ่งแวดล้อมในลักษณะหรือในระดับเดียวกับการก่อสร้างและใช้งานโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่
จากแนวปฏิบัติของ NYLRC เมื่อสามารถระบุถึงปัญหาหรือ “การไม่สัมฤทธิ์ผล” ของระบบใบอนุญาตได้แล้ว NYLRC จะเสนอทางแก้ไขและพัฒนากฎหมาย โดยอาจมีการทำข้อเสนอให้มีการเพิ่มกำลังคนและศักยภาพในการพิจารณาและออกใบอนุญาต การออกใบอนุญาตชั่วคราวให้กับบุคคลที่มีคุณสมบัติในการยื่นคำขอให้สามารถประกอบกิจการไปได้ในระหว่างรอการพิจารณา และการใช้ระบบออนไลน์ในการสนับสนุนกระบวนการยื่นและพิจารณาคำขอต่อไป
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (10 พ.ค. 66)
Tags: Power of The Act, ก๊าซธรรมชาติ, ธุรกิจพลังงาน, ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ, พลังงาน, ไฟฟ้า