ข่าว
Decrypto: กฎหมายกับการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมจากการขุดคริปโทฯ
ก.พ.
การขุดเหมืองคริปโทฯ ได้รับการวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นกิจกรรมที่มีส่วนในการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์จากการผลิตไฟฟ้าซึ่งถูกใช้เพื่อสนับสนุนกระบวนการขุดเหมืองคริปโทฯ และย่อมเลี่ยงไม่ได้ที่จะเป็นหนึ่งในกิจกรรมที่ก่อให้เกิดปัญหาสภาวะโลกร้อน แม้ว่าผู้ขุดเหมืองอาจมีทางเลือกในการใช้ไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนเพื่อขุดเหมือง อย่างไรก็ตาม ทรัพยากรพลังงานหมุนเวียน เช่น แสงอาทิตย์หรือลมนั้นมีลักษณะที่ไม่ต่อเนื่อง (หรืออาจเรียกง่าย ๆ ว่า “มา ๆ หาย ๆ”)
ดังนั้น หากคอมพิวเตอร์ที่ผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ ใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรหมุนเวียนเพียงอย่างเดียวย่อมหมายความว่ากระบวนการขุดเหมืองนั้นอาจจะไม่ต่อเนื่องก็เป็นได้ แม้ว่าผู้ขุดเหมืองอาจจะผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนใช้เอง หรือซื้อไฟฟ้าที่ผลิตด้วยพลังงานหมุนเวียนจากเพื่อนบ้าน แต่ก็เป็นไปได้ที่ผู้ขุดเหมืองจะต้องใช้ไฟฟ้าจากระบบโครงข่ายของการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่ายด้วย เช่น ตอนที่คอมพิวเตอร์ไม่อาจใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนในช่วงเวลากลางคืน (แต่ผู้ขุดหมืองต้องการขุดเหมืองคริปโทฯ ทั้งวันทั้งคืน) ผู้ขุดเหมืองอาจเลือกซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้าฝ่ายจำหน่ายในช่วงเวลาดังกล่าว ซึ่งโครงข่ายไฟฟ้านั้นอาจเป็นไฟฟ้าที่ผลิตจากถ่านหินก็เป็นได้
คำถามคือ ผู้ขุดเหมืองนั้นจะ “มีส่วนรับผิดชอบ” ต่อการสร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม โดยเฉพาะอย่างยิ่งการใช้ไฟฟ้าที่มีส่วนในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือไม่? เพียงใด?
บทความนี้มุ่งวิเคราะห์ว่ากฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงานของประเทศไทยจะสามารถทำให้ผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ ต้องรับผิดชอบต่อการสร้างผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอย่างไร และมุ่งที่จะตอบคำถามว่าเป็นไปได้หรือไม่ที่จะมีการกำหนดให้อัตราค่าไฟฟ้าเฉพาะสำหรับการขุดเหมืองคริปโทฯ สูงขึ้นและอาจจะแตกต่างไปจากการใช้ไฟฟ้าเพื่อวัตถุประสงค์อื่น?
เหตุใดเราถึงมาพูดถึงเรื่อง “อัตราค่าไฟฟ้า” ในบริบทของผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม? คำตอบ ง่าย ๆ ก็คือหากอัตราค่าไฟฟ้าสูงขึ้นการใช้ไฟฟ้าอาจลดลง ผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมอันเกิดจากการผลิตไฟฟ้าก็จะลดลงด้วย การลดการบริโภคโดยอาศัย “ราคา” เป็นมาตรการลดแรงจูงใจในการบริโภคนั้นสามารถยกตัวอย่างในบริบทอื่น ได้เช่น รัฐสามารถกำหนดให้ผู้นำเข้าไวน์และบุหรี่ซิกาแรตมีหน้าที่เสียภาษีสรรพสามิตตามพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2560 หรือรัฐอาจกำหนดให้ผู้ผระกอบกิจการประปาซึ่งใช้น้ำจากแหล่งน้ำสาธารณะเพื่อผลิตน้ำประปา มีหน้าที่ต้องเสียค่าใช้น้ำตามพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561
จากตัวอย่างข้างต้น กล่าวได้ว่า รัฐทำให้ต้นทุนในการนำเข้าไวน์และบุหรี่ซิกาแรตและการผลิตน้ำประปาสูงขึ้น และในท้ายที่สุดต้นทุนที่สูงขึ้นดังกล่าวจะถูกส่งต่อมาให้เป็นภาระกับผู้บริโภคในท้ายที่สุด ราคาของสินค้าและบริการที่สูงขึ้นดังกล่าวอาจมีส่วนช่วยให้เราลดการบริโภคสินค้าดังกล่าวลง เพราะเราอาจจะเลือกที่จะเก็บเงินในกระเป๋า โดยรัฐไม่ได้ออกคำสั่งว่า “จงประหยัด” โดยตรง
แล้วรัฐทำให้ต้นทุนการขุดเหมืองคริปโทฯ แพงขึ้นโดยทำให้ไฟฟ้าแพงขึ้นได้หรือไม่? เนื่องจากรัฐอาจจะต้องการควบคุมมิให้มีการขุดเหมืองคริปโทฯ มากเกินไปหรืออยากให้ไฟฟ้าถูกใช้เพื่อกิจกรรมอื่น ๆ มากกว่าการขุดเหมืองคริปโทฯ แม้ว่ารัฐจะมีอำนาจในการออกและบังคับใช้กฎหมาย เช่น ออกกฎหมาย “ห้ามมิให้มีการขุดเหมืองคริปโทฯ” หรือ “จำกัดการใช้ไฟฟ้าเพื่อการขุดเหมืองคริปโทฯ” และกำหนดโทษทางอาญาแก่ผู้ฝ่าฝืนข้อห้ามหรือข้อจำกัดดังกล่าว
อย่างไรก็ตาม การออกกฎหมายดังกล่าวจะบรรลุผลในการจำกัดหรือลดการขุดเหมืองได้จริงหรือไม่? และรัฐอาจประสบปัญหาการบังคับใช้กฎหมาย ด้วยเหตุนี้ การควบคุมการขุดเหมืองคริปโทฯ โดยอาศัยการ “กำกับอัตราค่าไฟฟ้า” ซึ่งเป็นสิ่งที่ผู้ขุดเหมืองนั้นเลี่ยงที่จะไม่ใช้ไม่ได้ จึงเป็นอีกทางเลือกในการป้องกันและลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมจากการขุดเหมืองคริปโทฯ แนวทางนี้ตั้งอยู่บนแนวคิดที่ว่าหากอัตราค่าไฟฟ้าสูงขึ้น ผู้ขุดเหมืองอาจตัดสินใจลดการขุดเหมืองลง หรือเลือกที่จะใช้ไฟฟ้าซึ่งผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนในการขุดเหมืองมากยิ่งขึ้น
การคิดอัตราบริการในการผลิตไฟฟ้านั้น มิใช่สิ่งที่ผู้ผลิตจะสามารถทำได้ตามดุลพินิจโดยอิสระของตนเองหาก แต่ตกอยู่ในการกำกับดูแลของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กกพ. กำหนดหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าบริการของผู้รับใบอนุญาต ซึ่งรวมถึงกิจการ เช่น กิจการผลิต (Generation) และจำหน่ายไฟฟ้า (Retail) ให้มีแนวทาง เช่น ควรสะท้อนถึง “ต้นทุนที่แท้จริง” และคำนึงถึงผลตอบแทนที่เหมาะสมของการลงทุนของการประกอบกิจการพลังงานที่มีประสิทธิภาพ (ตามมาตรา 65(1) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550) ผู้รับใบอนุญาตผลิตไฟฟ้ามีหน้าที่ต้องเสนออัตราค่าบริการเพื่อให้ กกพ. พิจารณาและให้ความเห็นชอบตามมาตรา 67 แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550
“ต้นทุนที่แท้จริง” ของการผลิตไฟฟ้านั้นจะรวมถึงต้นทุนที่เกี่ยวข้องกับต้นทุนที่ผู้ผลิตไฟฟ้าและผู้จำหน่ายไฟฟ้านั้นต้องใช้เพื่อป้องกันหรือลดผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม หรืออาจเรียกได้ว่าเป็น ต้นทุนสิ่งแวดล้อม (Environmental Cost) เช่น การที่ลงทุนเพื่อติดตั้งและใช้งานระบบควบคุมมลพิษทางอากาศ หรือระบบการบำบัดน้ำจากกระบวนการผลิตไฟฟ้าได้หรือไม่? หากรวมเข้าไปได้ ต้นทุนในการผลิตไฟฟ้าอาจสูงขึ้น แต่เป็นการสูงขึ้นที่สะท้อนค่าใช้จ่ายที่จำเป็น ซึ่งอาจมีจำนวนมากขึ้นเนื่องจากมาตรฐานสิ่งแวดล้อมที่เคร่งครัดขึ้นในอนาคตก็เป็นได้
ตามประกาศคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน เรื่อง กรอบหลักเกณฑ์การกำหนดอัตราค่าไฟฟ้า (Electricity Tariff Regulatory Framework) พ.ศ. 2564 นั้น กกพ. จะให้ความเห็นชอบอัตราค่าไฟฟ้าฐานที่จะไม่ทำให้ผู้ผลิตไฟฟ้าได้รับรายได้เกินกว่ารายได้พึงได้รับสูงสุด (Maximum Allowed Revenue หรือ “MAR”) ตามข้อ 9 ของประกาศฯ
กรอบหลักเกณฑ์กำหนด MAR ประกอบด้วย ประมาณการค่าใช้จ่ายดำเนินงาน (OPEX) ประมาณการค่าเสื่อมราคาสินทรัพย์ฐาน (DEP) ประมาณการภาษีเงินได้นิติบุคคล (TAX) ผลตอบแทนของกิจการตามประเภทใบอนุญาตซึ่งอ้างอิงสินทรัพย์ฐาน (Regulatory Asset Base) และอัตราผลตอบแทน (Rate of Return) ที่เหมาะสม (RETURN) และค่าใช้จ่ายจากเหตุสุดวิสัย
ทั้งนี้ เห็นว่า ต้นทุนสิ่งแวดล้อมซึ่งผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถถูกรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของ MAR ได้ หากถูกรวมเข้าในการคิดต้นทุนการผลิตไฟฟ้าแล้ว ผู้ใช้ไฟฟ้าเพื่อการขุดเหมืองคริปโทฯ ย่อมจะต้องรับภาระราคาที่เพิ่มสูงขึ้นนี้ในท้ายที่สุด
ผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ อาจไม่ซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าใหญ่ ๆ โดยตรง หากแต่ซื้อไฟฟ้าจากผู้จำหน่ายไฟฟ้า เช่น การไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) ซึ่งรับไฟฟ้ามาจากผู้ผลิตไฟฟ้าผ่านระบบส่งไฟฟ้า โดยจะสามารถคิดค่าไฟฟ้าจากผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ “แพงขึ้น” เนื่องจากต้องการให้ผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ รับภาระต้นทุนสิ่งแวดล้อมในการผลิตและส่งไฟฟ้า โดยเป็นอัตราที่ “แตกต่าง” จากผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทอื่นได้หรือไม่?
อัตราค่าไฟฟ้าที่ผู้จำหน่ายไฟฟ้าสามารถเรียกเก็บจากผู้ใช้ไฟฟ้านั้นจะต้องเป็นอัตราที่ กกพ.ให้ความเห็นชอบตามมาตรา 66 ของพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 ในปัจจุบัน กฟน. และ กฟภ. ได้แบ่งประเภทผู้ใช้ไฟฟ้าเป็น ประเภทที่ 1 บ้านอยู่อาศัย ประเภทที่ 2 กิจการขนาดเล็ก ประเภทที่ 3 กิจการขนาดกลาง ประเภทที่ 4 กิจการขนาดใหญ่ ประเภทที่ 5 กิจการเฉพาะอย่าง ประเภทที่ 6 องค์กรที่ไม่แสวงหากำไร ประเภทที่ 7 สูบน้ำเพื่อการเกษตร และประเภทที่ 8 ไฟฟ้าชั่วคราว ทั้งนี้ ผู้ใช้ไฟฟ้าแต่ละประเภทจะเสียค่าไฟฟ้าในอัตราไม่เท่ากัน
แล้ว กฟน. และ กฟภ. จะสามารถเก็บค่าไฟฟ้าจากผู้ใช้ไฟฟ้าซึ่งใช้ไฟฟ้าเพื่อขุดเหมืองคริปโทฯ ในอัตราที่สูงกว่าการใช้ไฟฟ้าเพื่อวัตถุประสงค์อื่นได้หรือไม่? หากให้ผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ จ่ายค่าไฟฟ้าในอัตราที่มากขึ้นและมากกว่าผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทอื่นจะถือเป็นการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าที่มีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรมหรือไม่?
ผู้เขียนมีความเห็นว่า การพิจารณาเรื่องการเลือกปฏิบัติอันไม่เป็นธรรมในเรื่องการกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าเป็นพิเศษสำหรับการขุดเหมืองคริปโทฯ นั้นมีประเด็นอยู่ที่ว่าการใช้ไฟฟ้าเพื่อขุดเหมืองคริปโทฯ เป็นลักษณะของกิจกรรมที่มีลักษณะที่ต่างไปจากการใช้ไฟฟ้าเพื่อวัตถุประสงค์อื่นหรือไม่ เช่น หากมองว่าการใช้ไฟฟ้าเพื่อขุดเหมืองคริปโทฯ มิได้เป็นการใช้พลังงานเพื่อสนับสนุนปัจจัยพื้นฐานในการดำรงชีวิตของคนในสังคม หากแต่เป็นกิจกรรมทางเศรษฐกิจรูปแบบใหม่ที่มุ่งผลในเชิงพาณิชย์ การใช้ไฟฟ้าทั้งสองกรณีนี้อาจถูกมองได้ว่ามีสาระสำคัญที่แตกต่างกันและสามารถถูกกำหนดให้มีอัตราค่าไฟฟ้าที่แตกต่างกันได้โดยไม่ถือว่าเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม
เราอาจดูตัวอย่างจากกฎหมายไทยฉบับอื่นซึ่งมีเรื่องการเรียกเงินจากผู้ใช้ทรัพยากรธรรมชาติโดยมีวัตถุประสงค์แตกต่างกัน เช่น พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 กำหนดให้มีการเรียกเก็บค่าใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะจากผู้ใช้น้ำประเภทที่สอง (การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการอุตสาหกรรม อุตสาหกรรมการท่องเที่ยว การผลิตพลังงานไฟฟ้า การประปาและกิจการอื่น) และผู้ใช้น้ำประเภทที่สาม (การใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อกิจการขนาดใหญ่ที่ใช้น้ำปริมาณมาก หรืออาจก่อให้เกิดผลกระทบข้ามลุ่มน้ำ หรือครอบคลุมพื้นที่อย่างกว้างขวาง) แต่พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. 2561 ไม่กำหนดให้มีเรียกเก็บค่าใช้น้ำจากผู้ใช้น้ำประเภทที่หนึ่ง เช่น ผู้ใช้ทรัพยากรน้ำสาธารณะเพื่อการดำรงชีพ
นอกจากนี้ ในต่างประเทศยังปรากฏตัวอย่างของการที่รัฐกำหนดอัตราค่าไฟฟ้าเป็นพิเศษสำหรับการขุดเหมืองคริปโทฯ เช่น ในสาธารณรัฐคีร์กีซ (Kyrgyzstan) คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 30 ก.ย.64 กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าสำหรับปี 64-68 กำหนดอัตราค่าไฟฟ้าสำหรับกลุ่มผู้ใช้ไฟฟ้าเพื่อขุดเหมืองคริปโทฯ ผู้ทำเหมืองทอง และบริษัทที่ผลิตเครื่องดื่มแอลกอฮอล์ตามที่ The Times of India ได้รายงานว่าผู้ขุดเหมืองคริปโทฯ ในสาธารณรัฐคีร์กีซจะถูกเรียกเก็บค่าไฟฟ้าราว 0.03 ดอลลาร์สหรัฐ ต่อ 1 กิโลวัตต์-ชั่วโมง[1]
โดยสรุป การเพิ่มอัตราค่าไฟฟ้าสำหรับการขุดเหมืองคริปโทฯ นั้น “เป็นไปได้” โดยอาจดำเนินการผ่านกำกับดูแลอัตราค่าไฟฟ้าในส่วนของการผลิตไฟฟ้าตามพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 กกพ. อาจยอมให้ผู้ผลิตไฟฟ้าสามารถรวมเอาต้นทุนสิ่งแวดล้อมเข้าไปในการกำหนดรายได้พึงได้รับสูงสุด
ในส่วนกิจการจำหน่ายไฟฟ้านั้น กกพ. อาจอนุญาตให้ผู้จำหน่ายไฟฟ้าสามารถเรียกเก็บค่าไฟฟ้าสำหรับกิจการขุดเหมืองคริปโทฯ ในอัตราที่แตกต่างไปจากอัตราที่เรียกเก็บจากผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทอื่นได้ ส่วนผู้ใช้ไฟฟ้าอาจจะต้องเริ่มตระหนักว่าค่าไฟฟ้าในปัจจุบันนั้นอาจไม่อัตราที่ “ถูกที่สุด” แต่อาจเป็นอัตราที่ “สมเหตุสมผล” ซึ่งได้รวมเอาต้นทุนสิ่งแวดล้อมเข้าไปด้วย
อย่างไรก็ตาม ความท้าทายในการเพิ่มอัตราค่าไฟฟ้าสำหรับการขุดเหมืองคริปโทฯ นั้นยังมีอยู่อีกหลายประเด็น เช่น อัตราค่าไฟฟ้าที่จะกำหนดนั้นควรจะเป็นอัตราเท่าไหร่? การกำหนดอัตรานี้จะส่งผลเสียต่อการพัฒนาเศรษฐกิจดิจิทัลหรือไม่? จะบังคับใช้อัตราดังกล่าวอย่างไร? หากผู้ขุดเหมืองนั้นเป็นผู้ใช้ไฟฟ้าประเภทบ้านอยู่อาศัยซึ่งใช้ไฟฟ้าเพื่อวัตถุประสงค์ในการดำรงชีวิตทั่วไปควบคู่ไปกับการขุดเหมืองคริปโทฯ ด้วย
อ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ
ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law) หลักสูตรนานาชาติ
คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (14 ก.พ. 65)
Tags: Crypto, Cryptocurrency, Decrypto, คริปโทเคอร์เรนซี, ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ