ข่าว
Power of The Act: แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (แผน PDP) ไม่ใช่กฎหมายแต่เหตุใดบังคับใช้ได้?
ก.ค.
จากมุมมองของผู้ใช้ไฟฟ้า ความมั่นคงทางพลังงาน หมายถึงการมีไฟฟ้าใช้อย่างเพียงพอ ไม่หยุดชะงัก ในราคาที่ซื้อหาได้ อย่างไรก็ตาม การผลิต ส่ง และจำหน่ายไฟฟ้านั้นเป็นสิ่งที่ต้องมีการคิดและวางแผนล่วงหน้า
การวางแผนนี้ไม่ใช่แผนระยะสั้นหากแต่เป็นการวางแผนระยะยาวอย่างรอบคอบ ผู้ค้าปลีกไฟฟ้าเช่นการไฟฟ้านครหลวง (กฟน.) และการไฟฟ้าส่วนภูมิภาค (กฟภ.) จะ “รับเอาไฟฟ้า” มาจากการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) ซึ่งผลิตไฟฟ้าจากทั้งโรงไฟฟ้าของตนเองและรับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเอกชน
การสร้างโรงไฟฟ้าโรงหนึ่งไม่ใช่การตัดสินใจเพียงชั่วข้ามคืน หากแต่จะต้องมีการลงทุนจำนวนมากและแบกรับความเสี่ยงที่เกี่ยวข้อง ในการจัดหาทุนเพื่อดำเนินโครงการนั้น ผู้พัฒนาโครงการมักจะต้องมีการกู้ยืมในรูปแบบสินเชื่อโครงการ (project finance) จากสถาบันการเงิน ในการพิจารณาเพื่อให้สินเชื่อนั้น สถาบันการเงินจะพิจารณาว่าบุคคลที่ประสงค์จะกู้เงินเพื่อโครงการผลิตไฟฟ้านั้นจะขายไฟฟ้าให้ใคร นานเท่าไหร่ และในราคาเท่าใด ซึ่งมีความเป็นไปได้ที่รัฐจะเป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าดังกล่าว หากรัฐจะเป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าที่ผลิตโดยเอกชนแล้ว “รัฐ” ก็จะต้องรู้ว่าจะควรจะทราบว่าในภาพรวมของประเทศแล้วระบบไฟฟ้าควรมีการผลิตไฟฟ้าทั้งหมดเท่าใด โดยสัดส่วนการใช้เชื้อเพลิงและเทคโนโลยีใด
รวมถึงยังจะต้องมีการวางแผนการลงทุนโครงข่ายของระบบส่งไฟฟ้าเพื่อไปรองรับการขนส่งไฟฟ้าจากแหล่งผลิตไฟฟ้าส่งจ่ายไฟฟ้าไปยังระบบจำหน่ายไฟฟ้าของ กฟภ. และ กฟน. ก่อนส่งไปยังผู้ใช้ไฟฟ้าทุกภาคส่วนอย่างเหมาะสม แผนการที่มีการพยากรณ์และรายละเอียดเกี่ยวกับการผลิตไฟฟ้าและระบบส่งไฟฟ้าของประเทศนี้ว่า “แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย (แผน PDP)”
คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ให้คำอธิบายว่า แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ (Power Development Plan หรือ “PDP”) เป็นแผนแม่บทในการผลิตไฟฟ้าของประเทศ ซึ่งจะแสดงถึงการจัดหาพลังงานไฟฟ้าในระยะยาว 15 -20 ปี
แผน PDP จะมีรายละเอียดเกี่ยวกับค่าพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้าที่สอดคล้องกับสภาวะเศรษฐกิจที่เปลี่ยนแปลงไป ซึ่งข้อมูลเหล่านี้มีความสำคัญต่อการวางแผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้า หากการพยากรณ์ความต้องการไฟฟ้ามีความถูกต้องและแม่นยำ จะทำให้การลงทุนในการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าเพื่อรองรับความต้องการไฟฟ้าที่เพิ่มขึ้นอยู่ในระดับที่เหมาะสม
นอกจากนี้ แผน PDP จะระบุถึงโครงการโรงไฟฟ้าขนาดใหญ่ที่ใช้เชื้อเพลิงก๊าซธรรมชาติ ถ่านหิน น้ำมันและนิวเคลียร์ โครงการขนาดเล็กและเล็กมาก ทั้งที่เป็นระบบ Cogeneration และพลังงานหมุนเวียน เชื้อเพลิงที่ใช้ในการผลิต การขยายระบบส่งไฟฟ้า ประมาณการเงินลงทุนการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าและระบบส่งไฟฟ้า ผลกระทบค่าไฟฟ้า และปริมาณการปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์
ตามร่างแผน PDP 2024 ฉบับที่สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) เผยแพร่เพื่อรับฟังความคิดเห็นสาธารณะได้อธิยายว่าแผนร่างแผน PDP 2024 นั้นตั้งอยู่บนหลักการสำคัญสามข้อคือ การสร้างความมั่นคงของระบบไฟฟ้าของประเทศ การให้ทำให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าอยู่ในระดับที่เหมาะสม และลดผลกระทบด้านสิ่งแวดด้อม (และการเพิ่มประสิทธิภาพในระบบไฟฟ้า)
ร่าง PDP 2024 กำหนดให้มีนโยบายส่งเสริมการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาด โดยระบุให้โรงไฟฟ้าฟอสซิลใช้ก๊าซไฮโดรเจนผสมก๊าซธรรมชาติในโรงไฟฟ้าพลังความร้อนร่วม ส่งเสริมโรงไฟฟ้าพลังงานสะอาด ได้แก่โรงไฟฟ้าพลังงานหมุนเวียน (แสงอาทิตย์ ลม ชีวมวล ของเสีย) และโรงไฟฟ้าพลังน้ำสูบกลับ (โดยแผนฉบับนี้ได้นับเอาโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ประเภทเตาปฏิกรณ์ผลิตไฟฟ้าพลังงานนิวเคลียร์ขนาดเล็กเป็นโรงไฟฟ้าสะอาด และส่งเสริมการใช้เทคโนโลยีทางเลือกอื่น ๆ ได้แก่แบตเตอรี่กักเก็บพลังงาน การตอบสนองด้านโหลดและแหล่งผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กที่กระจายอยู่ตามพื้นที่ต่าง ๆ
ปัจจุบันสถานการณ์การผลิตไฟฟ้าและการใช้ไฟฟ้ามีแนวโน้มเปลี่ยนแปลงไป ซี่งมีความหลากหลายของประเภทโรงไฟฟ้าในระบบไฟฟ้า และการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนมีสัดส่วนสูงขึ้น ดัชนีโอกาสเกิดไฟฟ้าดับ (Loss of Load Expectation หรือ “LOLE”) จะคำนึงถึงความไม่แน่นอนที่อาจจะเกิดขึ้นในการผลิตไฟฟ้าของแต่ละโรงไฟฟ้า รวมทั้งลักษณะของความต้องการใช้ไฟฟ้า (Load Profile) และพิจารณาความมั่นคงของระบบไฟฟ้าตลอดทุกช่วงเวลา “ดังนั้น การใช้เกณฑ์ LOLE จึงมีความเหมาะสมกว่าการใช้เกณฑ์ Reserve Margin ที่พิจารณาความมั่นคงของระบบไฟฟ้าไม่ครอบคลุมในทุกช่วงเวลา และไม่พิจารณาถึงความไม่แน่นอนที่อาจจะเกิดขึ้นในการผลิตไฟฟ้าของแต่ละโรงไฟฟ้า”
ร่างแผน PDP 2024 ระบุว่า การ “รับซื้อ” ไฟฟ้าตามในช่วงปี 2564 ถึง 2573 นั้นจะเป็นไปตามแผน PDP 2018 (ปรับปรุงเพิ่มเติมครั้งที่ 2) ซึ่งมีจำนวน 12,704 เมกะวัตต์ แต่มีเป้าหมายการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานสะอาดหรือพลังหมุนเวียนใหม่ ณ ปลายแผนปี 2580 ไม่น้อยกว่าร้อยละ 50 ตามแนวนโยบายของแผนพลังงานชาติ (NEP) และระบุต่อไปอีกว่ากำลังผลิตตามประเภทเชื้อเพลิง ณ ปี 2566 รวมกำลังผลิตของ กฟผ. กฟน. และ กฟภ. ทั้งสิ้น 53,868 เมกะวัตต์ ประกอบด้วยไฟฟ้าที่ผลิตจากเชื้อเพลิงฟอสซิล 38,108 เมกะวัตต์ และพลังงานหมุนเวียน 15,760 เมกะวัตต์ โดยสรุปแล้วตามร่างแผน PDP 2024 นั้น จะมีการใช้พลังงานสะอาดร้อยละ 51 ก๊าซธรรมชาติร้อยละ 41 ถ่านหินและลิกไนต์ร้อยละ 7 นิวเคลียร์ร้อยละ 1 และพลังงานอื่น ๆ ร้อยละ 1
การที่รัฐรับซื้อไฟฟ้าในฐานะคนกลางเพื่อจำหน่ายต่อให้กับผู้ใช้ไฟฟ้านั้นเป็นไปตามโครงสร้างกิจการไฟฟ้าของประเทศไทยเป็นรูปแบบ Enhanced Single Buyer Model (ESB) ตามที่คณะรัฐมนตรีเห็นชอบเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2546 ซึ่งโดยสารัตถะแล้ว กฟผ. เป็นผู้มีบทบาทหลักในการผลิตไฟฟ้า ส่งไฟฟ้า และเป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าเอกชน ได้แก่ IPP และ SPP รวมถึงรับซื้อไฟฟ้าจากต่างประเทศ ในขณะที่ กฟน. และ กฟภ. เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าจาก VSPP โดย กฟผ. จะจำหน่ายไฟฟ้าผ่านระบบส่งไฟฟ้า (Transmission) ให้แก่ กฟน. และ กฟภ. เพื่อทำการปรับลดระดับแรงดันไฟฟ้าก่อนส่งจำหน่ายไฟฟ้าให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าภายในพื้นที่รับผิดชอบของการไฟฟ้า อย่างไรก็ตาม ในปัจจุบัน SPP มีการจำหน่ายไฟฟ้าโดยตรงให้กับผู้ใช้ไฟฟ้าบางรายเช่นผู้ประกอบการในนิคมอุตสาหกรรม
ตามโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ ESB นี้ กฟผ. (และ กฟภ.) จะรับซื้อ “ไฟฟ้า” ที่ผลิตโดยเอกชนตามประเภทเชื้อเพลิงดังปรากฏตามแผน PDP โดยคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) จะทำหน้าที่ประกาศการรับซื้อไฟฟ้าซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามมาตรา 11(4) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 โดยอ้างอิงมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ (กพช.) และแผน PDP จะเห็นได้ว่าแผน PDP นั้นทำหน้าที่เป็นสิ่งที่กำหนดทิศทางการรับซื้อไฟฟ้า ในทางปฏิบัติแล้วพลังงานสะอาดจะมีสัดส่วนเพิ่มในระบบไฟฟ้าของประเทศมากเพียงใดนั้นจึงเป็นไปตามที่กำหนดในแผน PDP
ตามโครงสร้างการรับซื้อไฟฟ้านี้ จะเห็นได้ว่า กกพ. ทำหน้าที่เป็นผู้ประกาศการรับซื้อและควบคุมกติการรับซื้อ (Regulator) กพช. ทำหน้าที่เป็นผู้กำหนดและขับเคลื่อนนโยบายพลังงาน (Policy Maker) ส่วนการไฟฟ้าซึ่งจะรับซื้อไฟฟ้าเป็นผู้ประกอบการ (Operator) คำถามคือ หน่วยงานของรัฐเหล่านี้จะดำเนินการให้แตกต่างไปจากแผน PDP ได้หรือไม่? เช่น หาก กฟผ. กฟน. และ กฟภ. จะไม่รับซื้อไฟฟ้าแต่จะรับจ้างส่งผ่านไฟฟ้าเพื่อรองรับการซื้อขายไฟฟ้าตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าระหว่างเอกชน (Private Power Purchase Agreement) โดยที่ ผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนเหล่านี้ซื้อขายไฟฟ้ากันเองโดยไม่รอรอบการรับซื้อไฟฟ้าที่ กกพ. ประกาศ โดยมิได้เป็นตามมติ กพช. และอาจเป็นการซื้อขายไฟฟ้าที่ไม่ได้ถูกรวมเอาไว้ในแผน PDP
คำตอบคือ “เกิดขึ้นได้ยาก” เนื่องจากแผน PDP นั้น แม้จะมิได้มีสถานะเป็นกฎหมายแต่ก็เป็นแผนที่ “คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบ” ตามมาตรา 6(1) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ พ.ศ. 2535 ซึ่งบัญญัติว่า กพช. มีอำนาจหน้าที่เสนอนโยบายและแผนการบริหารและพัฒนาพลังงานของประเทศต่อคณะรัฐมนตรี การที่แผน PDP ได้รับความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรีทำให้เกิด “ผลทางกฎหมาย” ซึ่งอย่างยิ่งต่อ กฟผ.
ตามมาตรา 39 แห่งพระราชบัญญัติการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ. 2511 นั้น รัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน กฟผ. นั้น “มีอำนาจหน้าที่กำกับโดยทั่วไปซึ่งกิจการของ กฟผ. เพื่อการนี้จะสั่งให้ กฟผ. ชี้แจงข้อเท็จจริง แสดงความคิดเห็น ทำรายงาน หรือยับยั้งการกระทำที่ขัดต่อนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรี ตลอดจนมีอำนาจที่จะสั่งให้ปฏิบัติการตามนโยบายของรัฐบาลหรือมติของคณะรัฐมนตรี และสั่งสอบสวนข้อเท็จจริงที่เกี่ยวกับการดำเนินกิจการได้” ดังนั้น กฟผ. จะต้องปฏิบัติตามมติคณะรัฐมนตรีเรื่อง ESB และแผน PDP ที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้ว
ส่วน กกพ. ก็ไม่อาจกำกับดูแลการประกอบกิจการให้แตกต่างไปจาก “นโยบายของรัฐ” ได้ เนื่องจากมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการพลังงาน พ.ศ. 2550 บัญญัติให้ กกพ. มีอำนาจหน้าที่กำกับดูแลการประกอบกิจการพลังงานเพื่อให้เป็นไปตามวัตถุประสงค์ของพระราชบัญญัตินี้ภายใต้ “กรอบนโยบายของรัฐ” ซึ่งผู้เขียนเห็นว่ามติคณะรัฐมนตรีเรื่อง ESB และแผน PDP ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบแล้วต่างเป็นกรอบนโยบายพลังงานซึ่งผูกพันการใช้อำนาจของ กกพ. ตามมาตรา 11(1) ดังกล่าว
การที่แผน PDP นั้นเปลี่ยนหลักเกณฑ์กำลังการผลิตสำรองมาใช้ LOLE เพื่อสนับสนุนให้นโยบายการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนนั้นเป็นหลักการที่ดี อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนขอตั้งข้อสังเกตต่อไปว่าโครงสร้างกิจการไฟฟ้าแบบ ESB ซึ่ง กฟผ. เป็นผู้รับซื้อไฟฟ้าหลักและเป็นผู้ควบคุมการเดินเครื่องโรงไฟฟ้านั้นยังอาจเป็นอุปสรรคต่อการเพิ่มสัดส่วนการผลิตและใช้ไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนโดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ผู้ผลิตและผู้ใช้ไฟฟ้าจะซื้อขายไฟฟ้ากันเอง
หากการไฟฟ้าได้ทำสัญญาซื้อขายไฟฟ้าเพื่อรับซื้อไฟฟ้าจากผู้ผลิตไฟฟ้าจากก๊าซธรรมชาติที่มีข้อกำหนดตามสัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติเอาไว้ เป็นการดำเนินการตามแผน PDP ที่คณะรัฐมนตรีให้ความเห็นชอบแล้วอีกทั้งเป็นไปตามมติ กพช. ซึ่ง กกพ. ได้ดำเนินการประกาศรับซื้อ จะส่งผลไฟฟ้าที่ผลิตจากโรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำกว่าไม่อาจเดินเครื่องผลิตไฟฟ้าเพื่อจ่ายไฟฟ้าเข้าระบบโครงข่ายไฟฟ้าของ กฟผ. ได้ เนื่องจาก กฟผ. เป็นผู้รับใบอนุญาตควบคุมระบบไฟฟ้า ซึ่งมีหน้าที่ในการวางแผนและสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าที่มีความพร้อมในระบบขณะนั้น โดยเริ่มจากกระบวนการวางแผนเดินเครื่องเพื่อให้ระบบไฟฟ้ามีความมั่นคง เชื่อถือได้ มีคุณภาพ และเพียงพอต่อเนื่อง หน้าที่นี้เป็นหน้าที่ตามข้อ 4(1) ของประกาศ กกพ. เรื่อง หลักเกณฑ์การสั่งเดินเครื่องโรงไฟฟ้าสำหรับผู้รับใบอนุญาตควบคุมระบบไฟฟ้า พ.ศ. 2564
โดยประกาศดังกล่าวยังกำหนดให้ กฟผ. ในฐานะผู้รับใบอนุญาตควบคุมระบบไฟฟ้าให้สั่งเดินเครื่องไฟฟ้าประเภท “Must Run” เพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้า และประเภท Minimum Take เพื่อให้เป็นไปตามข้อกำหนดตามสัญญาซื้อขายก๊าซธรรมชาติ ก่อนโรงไฟฟ้าประเภท Merit Order เพื่อให้ต้นทุนค่าไฟฟ้าต่ำที่สุดตามข้อ 5(2) และ (3) ของประกาศ กกพ. เรื่องศูนย์ควบคุมระบบไฟฟ้าฯ
ตามลำดับของการสั่งเดินเครื่องไฟฟ้าดังกล่าวนั้น แม้การไฟฟ้าจะได้มีการทำสัญญารับซื้อไฟฟ้าซึ่งอาจมีต้นทุนต่ำกว่าการซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าประเภท Must Take ข้างต้น โรงไฟฟ้าที่มีต้นทุนต่ำกว่า (เช่น การซื้อไฟฟ้าจากโรงไฟฟ้าที่ผลิตจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนในอนาคตที่อาจมีต้นทุนลดต่ำลง) ก็จะไม่ถูกสั่งเดินเครื่อง และไม่คิดราคาค่าพลังงานไฟฟ้า (energy payment) ตามสัญญาซื้อขายไฟฟ้าที่มีได้
โดยสรุปแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าแผนร่างแผน PDP 2024 นั้นมีหลักการที่ดีและแสดงให้เห็นถึงการขับเคลื่อนนโยบายพลังงานของประเทศที่อยู่ช่วงการเปลี่ยนผ่านทางพลังงานสู่สังคมคาร์บอนต่ำ อย่างไรก็ตาม มีข้อสังเกตว่าแผนพลังงานที่ “มีผลบังคับใช้ได้” นี้จะตอบโจทย์การเปลี่ยนแปลงที่ต้นทุนการผลิตไฟฟ้าจากทรัพยากรพลังงานหมุนเวียนที่มีแนวโน้มลดต่ำลงอย่างไร และจะสร้างความยืดหยุ่นให้ระบบไฟฟ้าสามารถรองรับการผลิตไฟฟ้าแบบกระจายศูนย์ซึ่งรัฐจะเปลี่ยนบทบาทจากผู้ประกอบการและผู้รับซื้อเป็นหน่วยงานกลางที่ทำหน้าที่เป็นผู้ควบคุมระบบกำลังไฟฟ้าให้เกิดต้นทุนที่เหมาะสม ประหยัด มั่นคง ปลอดภัย และมีประสทธิภาพ และเป็นผู้ให้บริการส่งผ่านไฟฟ้าอย่างไร
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (17 ก.ค. 67)
Tags: Power of The Act, SCOOP, กฎหมาย, ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ, พลังงาน, พลังงานไฟฟ้า, โรงไฟฟ้า