ข่าว
Power of The Act: การบัญญัติรับรอง “ตลาดพลังงาน” : ประสบการณ์จากประเทศเวียดนาม
เม.ย.
ตามแนวคิดเรื่องการเปิดเสรีกิจการไฟฟ้า กิจการผลิตไฟฟ้า และกิจการค้าปลีกไฟฟ้า เป็นกิจกรรมที่มีการแข่งขันกันได้ และรัฐควรปล่อยให้ผู้ประกอบการแข่งขันกันเพื่อเสนอขายไฟฟ้าและบริการที่ดีที่สุดแก่ผู้ซื้อ เพื่อให้มีทางเลือกที่จะซื้อหรือรับบริการ ขณะที่ผู้ประกอบการในตลาดจะต้องไม่ใช้อำนาจทางตลาดกดดันหรือสร้างอิทธิพลเหนือกิจการขายส่ง เนื่องจากจะส่งผลกระทบต่ออัตราค่าไฟฟ้าสูงที่ผู้บริโภคเป็นผู้แบกรับ ณ ปลายทาง
มาตรา 7(3) แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการไฟฟ้า พ.ศ. 2550 บัญญัติว่า “พระราชบัญญัตินี้มีวัตถุประสงค์เพื่อส่งเสริมการแข่งขันในกิจการพลังงานและป้องกันการใช้อำนาจในทางมิชอบในการประกอบกิจการพลังงาน” วิธีการหนึ่งที่กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการไฟฟ้าจะช่วยส่งเสริมสภาพดังกล่าว ได้แก่ การบัญญัติรับรอง “ตลาดพลังงาน” ในกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการพลังงาน
พบว่ากฎหมายว่าด้วยกิจการไฟฟ้า ปี ค.ศ. 2004 (Electricity Law of 2004: VEL 2004) แก้ไขในปี ค.ศ. 2012 และ ค.ศ. 2018 ของประเทศเวียดนามได้บัญญัติถึงโครงสร้างตลาดไฟฟ้าเอาไว้อย่างชัดแจ้ง อีกทั้งยังได้บัญญัติถึงลักษณะของการซื้อขายไฟฟ้าในตลาดไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน
มาตรา 18 แห่ง VEL 2004 ของประเทศเวียดนามบัญญัติ ซึ่งกำหนด “โครงสร้างตลาด” เอาไว้อย่างชัดเจนในหมวดที่ 4 ส่วนที่ 1 ว่าตลาดกิจการไฟฟ้าต้องประกอบด้วยและพัฒนาให้มีตลาดไฟฟ้าที่แข่งขันกัน ประกอบด้วย (1) ตลาดผลิตไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน (2) ตลาดขายส่งไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน และ (3) ตลาดขายปลีกไฟฟ้าที่มีการแข่งขัน
จะเห็นได้ว่ากฎหมายของเวียดนาม ไม่ได้บัญญัติเพียงหน้าที่ขององค์กรกำกับกิจการพลังงานมีหน้าที่ในการป้องกันไม่ให้มีการกระทำการใดอันเป็นการผูกขาด ลดการแข่งขัน หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการพลังงาน หากแต่บัญญัติถึง “เครื่องมือ” ที่ทำให้เกิดสภาพที่เอื้ออำนวยให้เกิดการแข่งขันอย่างแท้จริง กล่าวคือ การพัฒนาให้เกิดตลาด “ที่มีการแข่งขัน”
นอกจากการบัญญัติให้มีตลาดไฟฟ้าแล้ว VEL 2004 ยังบัญญัติถึง “ผู้เล่น” ที่สามารถเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าดังกล่าวได้ตามมาตรา 19 ประกอบด้วย ผู้ผลิตไฟฟ้า ผู้ส่งไฟฟ้า ผู้จำหน่ายไฟฟ้า ผู้ขายส่งไฟฟ้า ผู้ค้าปลีกไฟฟ้า ผู้ควบคุมระบบไฟฟ้าแห่งชาติ ผู้บริหารจัดการการซื้อขายในตลาดกิจการไฟฟ้า และผู้บริโภคซึ่งเป็นผู้ใช้ไฟฟ้า
VEL2004 กำหนดสิทธิหน้าที่และความสัมพันธ์ของฝ่ายต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกันเอาไว้อย่างชัดเจน เช่น ในตลาดต่าง ๆ นั้น VEL 2004 บัญญัติให้มี “ผู้ซื้อไฟฟ้า” และ “ผู้ขายไฟฟ้า” เอาไว้อย่างชัดเจน ได้แก่ ผู้ผลิตไฟฟ้า ผู้ประกอบกิจการระบบส่งไฟฟ้า ผู้ประกอบกิจการระบบจำหน่ายไฟฟ้า ผู้ค้าปลีกไฟฟ้า และผู้ใช้ไฟฟ้า
มาตรา 20 วรรคสองของ VEL 2004 บัญญัติว่าการซื้อขายไฟฟ้าในตลาดนั้นสามารถเกิดขึ้นได้ผ่าน 2 วิธี คือ การทำสัญญาระหว่างผู้ขายไฟฟ้าและผู้ซื้อไฟฟ้าที่มีการกำหนดระยะเวลาของสัญญาเอาไว้ (termed contract) และ การซื้อขายผ่านสัญญาที่เกิดทันที (spot-dealing) ระหว่างผู้ขายไฟฟ้าและผู้ซื้อไฟฟ้า ผ่านหน่วยงานที่บริการจัดการการซื้อขายไฟฟ้าในตลาดกิจการไฟฟ้า โดยหน่วยงานบริการจัดการดังกล่าวเป็นผู้ควบคุมกำกับ สร้างความร่วมมือในการซื้อขายไฟฟ้า และสนับสนุนบริการต่าง ๆ ในตลาดกิจการไฟฟ้าตามมาตรา 20 วรรคสามแห่ง VEL 2004
การมีทั้งตลาดไฟฟ้า (ที่มีการแข่งขันได้) และรับรองถึงผู้เล่นที่จะเข้าสู่ตลาดไฟฟ้าที่มีการแข่งขันดังกล่าวอีกทั้งยังรับรองถึงวิธีการขายไฟฟ้า นั้นช่วยสภาวะหรือสภาพการณ์ที่มีความเหมาะสมกับการแข่งขัน และเป็นสภาพที่เอื้อำนวยให้กฎเกณฑ์ที่ถูกตราขึ้นเพื่อป้องกันมิให้มีการกระทำการใด อันเป็นการผูกขาด ลดการแข่งขัน หรือจำกัดการแข่งขันในการให้บริการพลังงานนั้นสามารถทำงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยสามารถแสดงได้ตามแผนภาพ
การซื้อขายไฟฟ้าอาจเกิดขึ้นในตลาดไฟฟ้า และสัญญาซื้อขายไฟฟ้าก็อาจเกิดขึ้นโดยผ่านระบบอิเล็กทรอนิกส์ หรือระบบดิจิทัล อย่างไรก็ตาม การ “ส่ง” ไฟฟ้าทางกายภาพจากจุดผลิตไปยังจุดรับมอบหรือจุดที่มีการใช้ไฟฟ้านั้นมักจะเกิดขึ้นโดยผ่านระบบโครงข่ายไฟฟ้า เช่น ระบบส่งและระบบจำหน่ายไฟฟ้า สัญญาซื้อขายไฟฟ้าสามารถก่อนิติสัมพันธ์เกี่ยวกับการซื้อขายไฟฟ้าได้
อย่างไรก็ตาม การส่งไฟฟ้าตามสัญญาซื้อขายไปยังปลายทางจำเป็นที่จะต้องอาศัยการประกอบส่งไฟฟ้าหรือให้บริการส่งผ่านไฟฟ้า (wheeling service) หากผู้ให้บริการส่งผ่านไฟฟ้านั้นเป็นเจ้าของโครงข่ายไฟฟ้าที่ประกอบกิจการผลิตและค้าปลีกไฟฟ้าด้วยแล้ว ผู้ประกอบการดังกล่าวอาจมีแรงจูงใจที่จะไม่ให้บริการส่งผ่านไฟฟ้าแก่ผู้ผลิตหรือผู้ค้าปลีกไฟฟ้ารายอื่นที่เป็นคู่แข่งในตลาดไฟฟ้าเข้ามาใช้ระบบโครงข่ายของตน เนื่องจากส่งผลต่อการแข่งขันกับการประกอบการของตน
เพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานระดับสหพันธรัฐของสหรัฐอเมริกา (Federal Energy Regulatory Commission หรือ “FERC”) ได้ออก Order No. 888-A ในปี ค.ศ. 1996 เพื่อแยกกิจการผลิต กิจการสายส่ง กิจการควบคุมระบบ และกิจการจำหน่ายออกจากกัน เนื่องจากคณะกรรมาธิการควบคุมกำกับกิจการพลังงานระดับสหพันธรัฐ เห็นว่าการแยกกิจการดังกล่าวเป็นขั้นตอนที่จำเป็นสำหรับระบบสายส่งที่เปิดให้เข้าถึงได้โดยไม่มีการเลือกปฏิบัติ เช่นนี้จะเป็นผลดีต่อผู้บริโภค
ในสหภาพยุโรป Directive on common rules for the internal market for electricity (EU) 2019/944 เกี่ยวกับการออกแบบโครงสร้างตลาดกิจการพลังงานใหม่เป็นอีกส่วนหนึ่งที่มาทดแทน Third Energy Package ในส่วนของกิจการไฟฟ้า เอกสารฉบับนี้ระบุถึงความจำเป็นของตลาดกิจการพลังงานในการเปลี่ยนจากการผลิตพลังงานจากศูนย์กลาง ไปสู่ระบบการผลิตพลังงานแบบกระจาย (decentralized generation) ที่ทำให้มีผู้เล่นหลากหลายมากขึ้นในตลาดกิจการพลังงาน (โปรดดู Commission, ‘Launching the public consultation process on a new energy market design’ (Communication) COM (2015) 340 final) อีกทั้งยังกล่าวถึงการแยกระบบโครงข่ายออกจากกิจการการผลิตและการจัดส่ง เพราะหากไม่แยกกิจการดังกล่าวออกจากกันก็จะเสี่ยงต่อการเลือกปฏิบัติในการควบคุมระบบโครงข่าย
ในประเทศสิงคโปร์ กฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการไฟฟ้า ค.ศ. 2001 (Electricity Act 2001: “SEA 2001”) ได้สะท้อนถึงแนวคิดการแยกกิจการระบบโครงข่ายไฟฟ้าออกจากการประกอบกิจการไฟฟ้าในส่วนที่มีการแข่งขันได้โดยผ่านระบบใบอนุญาต มาตรา 9(2) แห่ง SEA 2001 บัญญัติว่า ผู้รับใบอนุญาตประกอบกิจการส่งไฟฟ้า (transmission licensee) นั้นไม่มีสิทธิได้รับใบอนุญาตให้ประกอบกิจการอื่นนอกจากการประกอบกิจการส่งไฟฟ้า
โดยสรปุแล้ว การพัฒนาตัวบทกฎหมายเกี่ยวกับการประกอบกิจการไฟฟ้าเพื่อส่งเสริมการแข่งขันนั้นจะต้องไปให้ “ไกล” กว่าการบัญญัติคำว่า “แข่งขัน”
ในกฎหมาย VEL 2004 แสดงให้เห็นว่าการที่กฎหมายสามารถให้รายละเอียดเกี่ยวกับรูปแบบของตลาดไฟฟ้าที่มีการแข่งขันเอาไว้ได้อย่างชัดเจน ส่งผลให้การเกิดขึ้นและพัฒนาการของตลาดไฟฟ้านั้นเป็นไปตามกฎหมาย กฎหมายยังสามารถรับรองถึงลักษณะของสัญญาซื้อไฟฟ้าที่มีได้ทั้งแบบสัญญาระยะยาวและสัญญาแบบทันที
อย่างไรก็ตาม ระบบใบอนุญาตของกฎหมายว่าด้วยการประกอบกิจการไฟฟ้ายังควรถูกพัฒนาเพื่อแยกตัวผู้ประกอบการที่มีโครงข่ายไฟฟ้าออกจากผู้ประกอบกิจการในตลาดที่มีการแข่งขันเช่นตลาดผลิตและค้าปลีกไฟฟ้าอีกด้วย
ผศ.ดร.ปิติ เอี่ยมจำรูญลาภ ผู้อำนวยการหลักสูตร LL.M. (Business Law)
หลักสูตรนานาชาติ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
โดย สำนักข่าวอินโฟเควสท์ (26 เม.ย. 66)
Tags: Power of The Act, ตลาดพลังงาน, ประเทศเวียดนาม, ผลิตไฟฟ้า